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Les instruments des politiques climatiques

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Objectifs
  • Justifier l’intervention des pouvoirs publics dans l’action environnementale.
  • Caractériser les différents instruments des politiques climatiques.
  • Expliquer les avantages et les inconvénients des différents instruments.
Points clés
  • La politique climatique correspond à l’ensemble des actions des pouvoirs publics visant à lutter contre les effets négatifs de la dégradation du climat sur l’environnement.
  • La réglementation correspond à la mise en place de normes environnementales interdisant ou limitant l’utilisation de certains produits ayant des effets néfastes.
  • La fiscalité écologique correspond à la mise en place d’une politique fiscale visant à modifier le prix relatif de certains produits afin d’inciter les agents économiques à faire des choix permettant d’atteindre l’optimum de pollution.
  • Le marché des quotas d’émission désigne la création d’un marché des émissions de CO₂. Les seuils de pollution admis sont « convertis » en droits à polluer vendus par l’État aux entreprises. Ces droits peuvent ensuite s’échanger selon les besoins des entreprises.
Pour bien comprendre
  • Le développement durable se définit comme un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs.
  • Les pouvoirs publics désignent le gouvernement et l’ensemble des services chargés de l'administration d’un État, d’une collectivité territoriale ou d’une administration publique.
  • Une externalité est une situation où l’action d’un agent économique modifie le bien-être d’un autre agent sans compensation financière.
  • Un bien commun est un bien non excluable et rival, ce qui signifie qu’on peut empêcher son accès mais que sa consommation diminue celle des autres (par exemple, les poissons).
  • Une taxe est un prélèvement fiscal monétaire obligatoire effectué par l’État ou les collectivités locales.
  • Une subvention est une aide financière ou matérielle des autorités publiques à destination des producteurs ou des consommateurs.
1. La nécessaire intervention des pouvoirs publics
La politique climatique correspond à l’ensemble des actions des pouvoirs publics visant à lutter contre les effets négatifs de la dégradation du climat sur l’environnement.

Elle repose sur deux objectifs :

  • limiter le réchauffement climatique (en agissant notamment sur les émissions de gaz à effet de serre) ;
  • agir face aux effets néfastes du réchauffement climatique sur l’environnement.

L’intervention des pouvoirs publics est nécessaire. En effet, l’environnement est un bien particulier, dont la gestion par les mécanismes du marché est défaillante. L’environnement n’est pas un bien privé, car il n’existe pas de droit de propriété sur l’environnement (l’air, la biodiversité, le climat, etc.) qui est utilisé et utilisable par tous sans que l’on puisse en exclure quiconque refuserait d’en payer l’utilisation. En ce sens l’environnement est un bien pour lequel il y a non exclusion.

Mais, nous sommes en rivalité dans le cadre de l’utilisation de l’environnement. L’intense utilisation du capital naturel met donc en concurrence la population quant à sa consommation. On peut donc considérer que dans une certaine mesure l’environnement est un bien pour lequel il y a rivalité. L'environnement est un bien commun car il non excluable mais rival.

Face à ce type de bien particulier, les mécanismes du marché (régulation par les prix) n’est pas efficace et le calcul rationnel des agents économiques conduit à une surexploitation du bien. L’absence de droit de propriété conduit à la gratuité dans l’utilisation du bien et donc à une demande trop importante par rapport au stock de la ressource, d’autant plus que la rivalité entre les utilisateurs conduit chacun à profiter au maximum de la ressource de peur d’en être privé par les autres.

L’utilisation de l’environnement est source d’externalités car l’absence de droit de propriété conduit à un autre phénomène illustrant la défaillance du marché quant à la gestion de l’utilisation du stock de capital naturel.

Puisque personne n’est propriétaire de l’environnement, lorsque l’activité d’un agent économique conduit à la dégradation de ce dernier, il n’y a pas d’indemnisation possible. Ainsi l’activité d’un agent peut avoir des conséquences négatives pour d’autres qui n’ont pas de coût pour lui : on est en présence d’une externalité négative. De la même façon un agent économique agissant pour la préservation de l’environnement ne recevra aucune rémunération, son action a des conséquences positives pour les autres mais qui n’ont pas de prix. On est en présence d’une externalité positive.

Ainsi, face à l’environnement, la régulation marchande est défaillante. C’est ce qui justifie l’intervention de pouvoirs publics, qui accompagnent ou se substituent au marché pour réguler l’utilisation du stock de capital naturel, afin de pouvoir atteindre une situation optimale socialement.

L’action environnementale est donc la conséquence de la prise de conscience des citoyens et des pouvoirs publics de la nécessité de protéger un bien commun : l’environnement.

Pour analyser l’action des pouvoirs publics nous allons nous appuyer sur l’observation des instruments de la politique climatique.

2. Les instruments de la politique climatique
a. La réglementation
La réglementation écologique correspond à la mise en place de normes environnementales interdisant ou limitant l’utilisation de certains produits ayant des effets néfastes.
Exemples : la norme encadrant les émissions de CO₂ des voitures ; ou encore les quotas de pêche.

La règle et le coût éventuel de l’amende sont fixés par les pouvoirs publics et ils sont identiques pour tous les acteurs économiques, quel que soit leur coût de dépollution. La réglementation présente beaucoup d’avantages :

  • elle plafonne ou supprime les pollutions dangereuses aux effets irréversibles ;
  • elle pose un montant des réductions de pollution connu à l’avance ;
  • elle permet une décision facile et rapide à prendre pour les pouvoirs publics en publiant un décret ou règlement ;
  • elle a un faible coût de mise en œuvre ;
  • elle est bien adaptée lorsque le contrôle est aisé ;
  • elle est efficace en cas de pollution ciblée globale (type de polluant et pollueur) ;
  • elle facilite la possibilité de coordination mondiale.

Cependant, la réglementation a des limites :

  • elle présente des difficultés dans la fixation du niveau de la norme (les coûts de contrôle et de sanction) ;
  • l’inefficacité en cas de pollution hétérogène ;
  • son inéquité : une norme uniforme s’applique mal à des émetteurs hétérogènes (en chiffre d’affaires, coût de dépollution) et peut conduire à des faillites « des plus petits » ;
  • il y a un risque de contournement de la norme si elle est trop exigeante (fraude, délocalisation, dumping environnementale) ;
  • elle est non incitative pour les agents économiques qui n’ont pas la volonté de faire mieux que la norme ;
  • le coût global de dépollution est élevé du fait de la non prise en compte de l’hétérogénéité des coûts de dépollution entre agents économiques.
b. La fiscalité écologique
La fiscalité écologique correspond à la mise en place d’une politique fiscale visant à modifier le prix relatif de certains produits afin d’inciter les agents économiques à faire des choix permettant d’atteindre l’optimum de pollution.

L’objectif est d’internaliser les externalités en faisant entrer dans les coûts/les économies les conséquences des externalités dont les acteurs sont à l’origine. C’est le principe du pollueur-payeur de Cecil Pigou (1877-1959). Ici, les agents économiques sont incités mais pas obligés car les sanctions peuvent être négatives, comme la taxe, ou positives, comme la subvention.

Exemple : le bonus-malus écologique ou éco-bonus ou malus est une méthode fiscale de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. Elle vise à orienter la consommation vers l'achat de véhicules moins émetteurs par l'octroi d'un bonus et, inversement, à taxer l'achat des véhicules fortement émetteurs de CO₂.

Les avantages de la fiscalité écologique sont :

  • la double dividende : elle procure des recettes fiscales aux pouvoirs publics qui peuvent être réinvesties sous formes de subventions ;
  • l’internalisation des effets externes par le prix ;
  • l’incitation des agents économique à modifier leurs comportements qui peuvent choisir entre le coût de la taxe ou celui de l’investissement en dépollution ;
  • la possibilité de toucher de façon individuelle une grande partie des pollueurs notamment en cas de pollution diffuse ;
  • le système de contrôle léger ;
  • la possibilité de moduler la taxe en fonction du secteur d’activité.

Les limites de la fiscalité écologique sont :

  • la difficulté d’acceptation de la fiscalité par les contribuables ;
  • le risque pour la compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des ménages ;
  • le risque de détournement de l’objectif de la taxe dans le cadre de la recherche d’un assainissement des finances publiques ;
  • des effets non prévisibles sur la pollution ;
  • une mise en place internationale difficile ;
  • un montant de la taxe difficile à fixer : il doit être incitatif sans engendrer de contournement ;
  • une taxe reportée sur les consommateurs : une baisse du pouvoir d’achat des consommateurs les moins riches / les plus captifs (inéquité).
c. Le marché des quotas d’émission
Le marché des quotas d’émission désigne la création d’un marché des émissions de CO₂. Les seuils de pollution admis sont « convertis » en droits à polluer vendus par l’État aux entreprises. Ces droits peuvent ensuite s’échanger selon les besoins des entreprises. Il s’agit donc de faire prendre en charge les externalités du marché par des mécanismes de marché.

On internalise les externalités en donnant un prix à la pollution mais contrairement à la fiscalité, le prix n’est pas fixé par les pouvoirs publics, mais par les mécanismes du marché. En effet on crée des droits de propriété sur les émissions de CO₂, chaque entreprise étant propriétaire d’une certaine quantité de ces droits à polluer. Ils sont ensuite échangés sur un marché, les entreprises polluant moins que leur droit vont offrir des quotas sur le marché et celles polluant plus vont en acheter.

Les avantages du marché des quotas sont :

  • qu’on connaît à l’avance le volume des réductions des émissions polluantes ;
  • que les entreprises peuvent arbitrer entre le prix du quota sur le marché et le coût de l’investissement de dépollution ;
  • une souplesse du dispositif qui peut s’appliquer à des entreprises ou des pays ;
  • une internationalisation aisée du marché ;
  • l’autorégulation du dispositif : le prix fluctue selon la confrontation libre des offres et demandes de quotas ;
  • une baisse des émissions là où les coûts de la dépollution sont les plus faibles (efficacité économique) ;
  • une bonne acceptabilité politique ;
  • une réduction du coût global de dépollution car cela permet la prise en compte de l’hétérogénéité des coûts de dépollution.

Les limites du marché des quotas sont :

  • un système de régulation (création du marché, attribution des quotas, contrôle, etc.) potentiellement lourd et coûteux (bureaucratie) ;
  • l’efficacité du marché dépend de l’efficacité de l’autorité de surveillance ;
  • des risques de spéculation déstabilisatrice ;
  • une absence d’équité selon la taille des entreprises intervenantes sur le marché, qui peuvent ou non répercuter les coûts de la dépollution sur les consommateurs, posséder ou non des équipes spécialisées de trading dédiées, etc. ;
  • un marché inadapté pour des petits émetteurs ;
  • une marchandisation de l’environnement applicable pour une partie seulement des pollueurs qui peuvent avoir accès au marché (grandes entreprises principalement) ;
  • un risque de chute du prix des quotas, qui limite l’incitation à la dépollution.
d. La nécessaire complémentarité des instruments des politiques climatiques

Ces instruments ne sont pas concurrents mais complémentaires, car les limites de chaque instrument peuvent être compensées par les avantages des autres :

  • la réglementation nécessite l’instauration de mécanismes incitatifs (taxe), sinon elle peut ne pas être respectée ;
Exemple : le péage à l’entrée de Londres a été plus efficace que la circulation alternée à Paris, qui, elle, peut être contournée.
  • le marché de quotas nécessite la réglementation sur la définition juridique de titres de propriété, les sanctions en cas de fraude ;
  • la taxe et le marché de quotas peuvent être complémentaires : le marché de quotas peut avoir une dimension internationale, une taxe est plus applicable au niveau national, car elle s’appuie sur la souveraineté de l’État.

Ainsi, la complémentarité des trois instruments (réglementation, fiscalité et marché des quotas) est nécessaire pour rendre la politique climatique efficace.

 

 

En conclusion, l'intervention des pouvoirs publics à travers une politique climatique basée sur trois instruments est nécessaire pour répondre à la question environnementale.

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