La responsabilité administrative

Tout au long du XIX^e siècle, l’Administration n’était pas responsable des dommages qu’elle pouvait causer. On considérait en effet que le peuple souverain ne pouvait mal faire. En outre, au XIX^e siècle, la France était dotée d’un Etat libéral peu interventionniste. Les hypothèses dans lesquelles sa responsabilité pouvait être engagée étaient donc rares.

C’est dans l’arrêt Blanco du 1^er février 1873 que le Tribunal des conflits a consacré le principe d’un régime de responsabilité spécifique pour l’Administration. Cet arrêt consacre non seulement la possibilité de mettre en jeu la responsabilité de l’Etat pour les dommages causés par ses différentes activités, mais pose aussi la règle selon laquelle ce régime de responsabilité doit se démarquer de celui régi par le droit privé (par le Code civil).

Toutefois, le principe de l’autonomie de la responsabilité administrative et de la compétence du juge administratif connaît quelques limites. Ainsi, en vertu des règles de répartition des compétences entre les ordres de juridiction, un certain nombre d’activités administratives soumises au droit privé relèvent de la compétence du juge judiciaire (activité des services industriels et commerciaux par exemple). De même, le juge judiciaire est compétent lorsqu’il est dans son rôle de gardien de la liberté individuelle et de la propriété privée.

En outre, le législateur est intervenu à de nombreuses reprises pour fixer des régimes spéciaux de responsabilité et, dans certains cas, pour en confier le contentieux au juge judiciaire :
• responsabilité de l’Etat à raison des fautes commises par les membres de l’enseignement ;
• responsabilité des personnes publiques à raison des accidents causés par les véhicules dont elles ont la garde ou la propriété…

La faute de nature à engager la responsabilité de l’Administration est la conséquence d’un dysfonctionnement du service : erreur, maladresse, retard…

Dans la plupart des cas, une faute « simple » (légère) suffit à engager la responsabilité de l’Administration. Mais dans d’autres domaines dont le fonctionnement et/ou l’exécution présentent des difficultés, une faute qualifiée est dite faute « lourde » (ou grave) : activités de police particulièrement difficiles, activités de tutelle ou de contrôle notamment. On observe un déclin de la faute lourde afin de mieux protéger les victimes des faits dommageables de l’Administration (cf. les activités médicales, les missions de sauvetages…).

En principe, la victime doit apporter la preuve de la faute commise par l’Administration et du lien de causalité entre la faute et le dommage. Dans certains cas, le juge a instauré un système de présomption de faute : c’est à l’Administration de prouver qu’elle n’a commis aucune faute (exemple : dommages subis par les usagers des ouvrages publics).

Originalité majeure du droit administratif, le système de la responsabilité sans faute facilite l’indemnisation de la victime qui doit seulement rapporter la preuve du lien de causalité entre le dommage et l’activité administrative.

La responsabilité sans faute se partage en deux grands types de responsabilité : la responsabilité pour risque et la responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques.

La responsabilité pour risque
La responsabilité pour risque repose sur l’idée que la responsabilité de l’Administration est engagée lorsque le dommage est la concrétisation d’un risque inhérent à l’activité administrative et aux moyens employés à cette occasion.

Une première hypothèse correspond à des préjudices imputables à des activités ou à des méthodes dangereuses. La responsabilité sans faute a ainsi été retenue pour des dommages causés aux riverains par l’explosion d’un entrepôt de munitions (Conseil d'Etat, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers).

Se fondant toujours sur le risque de voisinage, le Conseil d’Etat a étendu le régime de la responsabilité sans faute aux accidents pouvant résulter de certaines activités ou méthodes (ex. dommages causés aux voisins par des mineurs délinquants évadés des institutions d’éducation surveillée).

Par ailleurs, la responsabilité sans faute a également été admise pour indemniser le collaborateur occasionnel d’un service public. 

La responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques
La responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques permet de faire supporter par la collectivité la réparation des dommages supportés par un nombre restreint de particuliers dans l’intérêt général.

Pour que le droit à réparation puisse être ouvert aux victimes, le préjudice doit non seulement être spécial (c’est-à-dire limité à quelques individus), mais également atteindre un degré élevé de gravité et d’anormalité (ce qui n’est pas toujours le cas dans la responsabilité pour risque). En particulier, il doit excéder les gênes et les inconvénients normaux de la vie en société. Ce régime de responsabilité concerne notamment les dommages permanents de travaux publics.

Par ailleurs, le juge a admis la responsabilité du fait des lois dans un arrêt de 1938 (Conseil d’Etat, La Fleurette). Le législateur ne doit pas avoir manifesté sa volonté d’exclure la réparation. En outre, lorsqu’une loi a été adoptée dans un but d’intérêt général supérieur comme celui de la santé publique par exemple, la responsabilité de l’Etat ne peut pas être engagée.

La responsabilité de l’Etat du fait des conventions internationales, quant à elle, n’a été admise qu’en 1966 (Conseil d'Etat, Compagnie d’énergie radio-électrique). Cette jurisprudence a été étendue aux préjudices anormaux et spéciaux imputables à l’exécution d’un règlement (Conseil d'Etat, 1963, commune de Gavarnie) ou à une décision individuelle légale (Conseil d'Etat, 30 novembre 1923, Couitéas). Dans ce dernier cas, il s’agissait du refus du concours de la force publique pour l’exécution d’un jugement, refus fondé sur des risques de troubles à l’ordre public.

Le préjudice doit d’abord être certain. Il doit par ailleurs être direct. Le demandeur doit ici prouver le lien de causalité entre le dommage et le service responsable. Le préjudice doit également être indemnisable, le juge administratif assurant aujourd’hui la prise en charge des préjudices immatériels (douleur morale, atteinte à la réputation…). 

Le juge écartant les demandes d’indemnisation en nature qui pourraient imposer une obligation de faire à l’Administration, la réparation du préjudice s’effectue par équivalent. Elle comprend un capital en argent auquel s’ajoutent des intérêts moratoires pour compenser le versement tardif de l’indemnité. Le préjudice résultant d’un dommage causé aux personnes est évalué au jour du jugement. En ce qui concerne les dommages aux biens, l’évaluation se fait au jour de leur réalisation.

Certaines « causes étrangères » peuvent exonérer totalement ou partiellement l’Administration. La faute de la victime et la force majeure exonèrent l’Administration dans les deux types de responsabilité.
La force majeure est un événement extérieur au défendeur (contrairement au cas fortuit), imprévisible et irrésistible.
Le fait d’un tiers qui a contribué à la réalisation du dommage exonère l’Administration en matière de responsabilité pour faute uniquement (sauf pour les dommages de travaux publics).

Pour identifier l’origine d’un dommage et organiser sa réparation, la jurisprudence a établi une distinction fondamentale entre la faute personnelle de l’agent et la faute de service. Une faute est toujours le fait d’une personne physique, d’un agent qui a pris une décision fautive ou a agi de façon fautive. Pourtant, c’est la responsabilité de l’Administration qui est engagée, l’agent s’effaçant derrière la fonction, derrière le service.

Néanmoins, il arrive que la faute de l’agent n’ait qu’un lien éloigné ou inexistant avec le service. Elle est alors considérée comme une faute personnelle engageant la responsabilité de l’agent devant les tribunaux judiciaires.

C’est l’arrêt Pelletier du tribunal des conflits (1873) qui a opéré la distinction entre la faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions de l’agent et la faute de service non détachable. En réalité, il n’y a pas de critère précis permettant d’établir la distinction entre faute de service et faute personnelle. Celle-ci se caractérise à la fois par sa gravité et par le fait que l’agent a agi hors du but de la fonction. 

La faute personnelle est retenue lorsqu’elle est sans lien avec la mission impartie à l’agent, soit d’un point de vue matériel, soit d’un point de vue « psychologique », lorsque celui-ci a obéi à des mobiles personnels ou a commis une faute d’une extrême gravité.

Le juge a admis par la suite que des fautes personnels et de service peuvent concourir à la réalisation d’un même dommage. Ce cumul de fautes permet d’engager la responsabilité de l’Administration ou de l’agent (Conseil d'Etat, 1911, Anguet). Par ailleurs, un même fait peut constituer à la fois une faute de service et une faute personnelle (cumul de responsabilités : Conseil d'Etat, 1918, Lemonnier).

Le caractère très extensif de la théorie du cumul favorise l’action de la victime qui peut demander la réparation de la totalité du préjudice à l’agent, ou surtout à l’Administration. Cette évolution a réduit le champ de la faute personnelle car en pratique, pour prévenir l’insolvabilité de l’agent, les victimes poursuivent le plus souvent l’Administration.

Dans un souci de moralisation de la fonction publique, le principe d’une action récursoire a été ouvert en cas de cumul de fautes. Assez rarement mise en œuvre, cette action est engagée devant le juge administratif pour permettre d’établir le montant de la dette incombant à l’Administration et à l’agent (Conseil d'Etat, 1951, Laruelle).