La Question prioritaire de constitutionnalité

Les droits et libertés garantis par la Constitution correspondent aux textes dont la valeur constitutionnelle a été reconnue par le Conseil constitutionnel dans le cadre de sa jurisprudence, et désignés comme faisant partie du bloc de constitutionnalité dans la hiérarchie des normes.

Le premier texte auquel se réfère le Conseil constitutionnel est donc la Constitution de la V^e République du 4 octobre 1958, incluant ainsi son préambule qui renvoie lui-même à d’autres textes. Ainsi, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, le préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (liberté d’association, liberté d’enseignement par exemple) et enfin la Charte de l’environnement de 2004 constituent l’ensemble du corpus légal auquel correspondent les droits et libertés garantis par la Constitution.

Selon les termes du juriste Hans Kelsen (1881-1973) : le « contrôle de constitutionnalité constitue la garantie juridictionnelle de la Constitution ». Ce contrôle correspond aux mécanismes juridiques, dont la QPC fait partie, et qui permettent que les normes de droit respectent la norme suprême qu’est la Constitution. La QPC, même marquée par des conditions restrictives d’application (voir ci-dessous), peut ainsi être considérée comme un outil au service de l’État de droit. Le contrôle de constitutionnalité existe dans la plupart des pays démocratiques. En France, cette garantie de l’État de droit a nécessité la mise en place d’un Conseil constitutionnel grâce à la Constitution de la V^e République, et a d’abord concerné principalement les situations ex ante, c’est-à-dire avant la promulgation de la loi, en particulier depuis la réforme sur la saisine du Conseil constitutionnel en 1974 par 60 parlementaires.

Les justiciables, face à une disposition législative qui allait à l’encontre de leurs droits et libertés garantis par la Constitution ne disposaient, dans l’ordre juridique national et avant la réforme de 2008, d’aucun recours possible. Ils disposaient déjà en revanche, de la possibilité de saisir en dernier recours la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui siège à Strasbourg (à ne pas confondre avec la Cour de justice de l’Union européenne qui siège au Luxembourg) dont l’objectif est de protéger les droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH, 1950), et par ses protocoles.

Il est cependant nécessaire que la disposition législative nationale en cause concerne les droits et libertés garantis par la CEDH, et non par la Constitution française. Cela signifie qu’une disposition législative qui avait échappé dans l’ordre interne à une saisine sur la base de l’article 61 par les parlementaires, pouvait subsister dans l’ordre interne, alors même qu’elle était en contradiction avec les droits et libertés garantis par la Constitution. Cette situation était à la fois préjudiciable au citoyen dont les droits et libertés n’étaient ainsi que partiellement protégés, mais aussi à l’État, parce ce dernier se retrouvait souvent condamné en raison de sa responsabilité, lorsque ces droits et libertés étaient par ailleurs protégés par la CEDH.

La QPC permet ainsi d’apurer progressivement dans l’ordre juridique interne les dispositions législatives qui vont à l’encontre des droits et libertés garantis par la Constitution. Afin d’éviter cependant, un engorgement des tribunaux, et des juridictions suprêmes (Conseil d’État, Cour de cassation et Conseil constitutionnel) en raison de QPC trop nombreuses ou abusives, le constituant a construit des filtres qui limitent ce recours pour les justiciables. Une ouverture trop importante du contrôle de constitutionnalité a posteriori et par voie d’exception aurait pu apparaître trop néfaste pour le bon fonctionnement de la justice.

Il n’en demeure pas moins que la QPC constitue une avancée importante pour la démocratie et l’État de droit et confère aux citoyens un recours permettant à la Constitution de renforcer sa place au sommet de la hiérarchie des normes.

• Faire appel à la procédure de la QPC dans le cadre d’une instance devant un juge nécessite que des conditions soient remplies.

→ Premièrement, la QPC ne peut porter que sur des dispositions législatives portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ce qui, dans une certaine mesure, en limite la portée. La QPC conduit donc à un contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois, en plus de la procédure avant leur promulgation prévue par l’article 61, et prévoyant la saisine du Conseil constitutionnel par 60 parlementaires.
→ Deuxième condition, cette saisine n’est pas directe et ne peut avoir lieu qu’à l’occasion d’une instance juridictionnelle en cours, que cela soit en première instance, en appel ou en cassation.
→ La troisième condition porte sur le fait que la demande de QPC résulte des parties, et n’est pas soulevée d’office par le juge. Cette demande doit ainsi faire l’objet d’un écrit distinct et motivé.

• Lorsque ces premières conditions sont réunies, d’autres apparaissent concernant la transmission de la QPC à la juridiction suprême correspondante (Cour de cassation ou Conseil d’État).

Lorsque l’instance relève de l’ordre judiciaire, c’est la Cour de cassation qui jouera le rôle de filtre avant de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel. Si l’affaire relève de l’ordre administratif, le Conseil d’État est alors en charge de cette responsabilité. Se posent alors trois nouvelles conditions de recevabilité pour les juridictions suprêmes.

→ Premièrement, la disposition législative contestée et portant préjudice aux droits et libertés garantis par la Constitution, doit être applicable au litige ou à la procédure en cours, ou constituer le fondement des poursuites contre le justiciable. Une QPC doit correspondre aux dispositions législatives applicables dans les circonstances de l’instance et sur lesquelles une éventuelle sanction serait prise.
→ Deuxièmement, la disposition ne doit pas avoir déjà été considérée comme conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, sauf les cas éventuels de changement de circonstances.
→ Enfin, la QPC ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux, ou doit présenter un caractère nouveau, ce qui signifie que l’atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être bien réelle, et doit faire l’objet d’une interrogation nouvelle quant au respect par la loi des droits et libertés.

Si ces conditions sont remplies, la juridiction saisie transmet aux juridictions suprêmes la QPC correspondante.
Une fois saisie les juridictions suprêmes disposent d’un délai de trois mois pour décider de renvoyer ou non la QPC au Conseil constitutionnel. Ce renvoi est lui aussi déterminé par l’existence de conditions que ces juridictions doivent à nouveau vérifier. La condition de l’application de la disposition au litige en cause s’applique à nouveau. Comme précédemment, la disposition législative contestée ne peut avoir fait l’objet d’une déclaration de conformité de la part du Conseil constitutionnel.
Enfin, c’est sur le caractère sérieux ou sa nouveauté, que la condition apparaît renforcée pour les juridictions suprêmes. Si la QPC franchit à nouveau ces trois conditions, elle est alors transmise au Conseil constitutionnel qui dispose également d’un délai de trois mois pour statuer.

Si les dispositions législatives sont considérées comme contraire par le Conseil constitutionnel aux droits et libertés garanties par la Constitution, elles sont alors écartées dans le procès en cause, et elles doivent faire l’objet d’une abrogation. Pour des raisons de sécurité juridique, le Conseil constitutionnel peut différer les effets de sa décision dans le temps afin que cette nouvelle situation ne porte pas préjudice ni à l’intérêt général, ni aux citoyens.
Dans sa première décision rendue sur une QPC (n°2010-1QPC 28 mai 2010), et concernant la question des pensions militaires versées aux ressortissants des pays ayant appartenu aux « colonies » françaises et qui ont servi l’armée française (tutelle, protectorat, Union française ou Communauté), le Conseil constitutionnel a ainsi décidé de l’inconstitutionnalité des conditions de revalorisations prévoyant des régimes différents avec les ressortissants français. Même s’il l’a considéré comme une rupture du principe d’égalité, le Conseil constitutionnel a différé les effets de sa décision au 1^er janvier 2011, afin d’offrir au législateur le temps de modifier la législation correspondante, et ceci afin d’en réduire les effets sur les finances publiques.

Le premier constat tiré de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de QPC permet de souligner que les dispositions législatives, qui portent préjudice aux droits et libertés garantis par la Constitution, doivent obligatoirement être écartées du procès en cours, mais aussi des autres instances qui porteraient sur les mêmes dispositions législatives. Cela permet d’éviter qu’une même QPC soit posée dans un procès qui aurait lieu au même moment et portant sur les mêmes textes de loi.

Dans le cas d’une application différée dans le temps de la décision du Conseil constitutionnel, ce dernier peut décider de geler les procès en cours faisant l’objet d’une QPC identique, ou bien, d’attendre que le législateur ait modifié la loi. Cela a été en particulier le cas de la QPC portant sur les conditions de la garde-à-vue, pour l’hospitalisation sans consentement, ou bien encore dans le cas de la retenue douanière. Le Conseil constitutionnel a ainsi gelé les contentieux correspondants dans l’objectif de préserver l’ordre public. Cela aurait signifié pour la question de la garde-à-vue de possibles mises en liberté de justiciables faisant l’objet de recherches d’infractions par la police et la justice.

Une large partie des QPC qui ont franchi les filtres successifs renvoient aux questions portant sur le droit pénal et la procédure pénale, sur la nécessaire égalité devant la justice, sur la protection des détenus, ou bien encore certaines questions portant sur les matières économiques, douanières et fiscales. En septembre 2012, ce sont pas moins de 280 décisions qui ont été rendues ou qui sont pour l’instant en instance, sachant que toutes ces décisions du Conseil constitutionnel n’ont évidemment pas toutes conduit à abroger les dispositions législatives correspondantes. La QPC est donc aujourd’hui une procédure reconnue de contrôle de constitutionnalité qui occupe une place importante dans la justice française.