Les organisations non gouvernementales - Maxicours

Les organisations non gouvernementales

Objectif :
Comprendre les origines, la diversité et le rôle des ONG dans le cadre de la mondialisation.
La constellation des Organisations non gouvernementales (ONG) présente un intérêt certain pour l’étude des relations internationales car ces dernières sont en interactions permanentes avec les acteurs institutionnels (organisations internationales, États) de la mondialisation et sont souvent présentes sur les différents théâtres des événements internationaux majeurs comme mineurs. Caractérisées sans aucun doute par leur extrême diversité et par leur omniprésence sur la scène internationale à travers leurs modes d’actions, les ONG peuvent représenter à la fois la société civile lorsqu’elles défendent des causes et des idées qui exercent une influence certaine sur la conduite des affaires internationales, mais forment aussi un réseau puissant qui mobilise des ressources pour influencer la gouvernance de la mondialisation en faisant appel à différents registres d’interventions qui découlent d’approches variées et de convictions politiques propres.
1. L'extrême diversité des ONG et leur institutionnalisation dans les relations internationales
a. Les ONG : une histoire ancienne
Les origines historiques des ONG sont marquées par les religions, les idées philosophiques et philanthropiques. Aider son prochain, les plus pauvres, les victimes des désastres et des conflits, a longtemps relevé de l’action des ordres religieux. Cependant, les racines modernes des ONG renvoient au développement du droit international dans le cadre des conflits armées. Le droit de la guerre a ainsi fortement favorisé l’émergence de la protection de ses victimes et ce dès la Renaissance. Cela n’empêche pas pour autant certaines ONG de conserver leur appartenance au religieux (Comité catholique contre la faim et pour le développement, CCFD créé en 1961 en France, ou bien encore Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, CARE créée en 1945 aux États-Unis).

Le processus de sécularisation (= rendre laïc) liée aux idées philosophiques des Lumières a donné naissance à la philanthropie et constitue ainsi un facteur important pour l’émergence de la conception moderne des ONG en rupture avec la conception religieuse. La philanthropie est un terrain fertile pour la naissance des ONG dont la vocation est de venir en aide à l’humanité et de défendre les droits de l’homme, et plus tard des droits humains.
Sont ainsi créées au 19e siècle des institutions dont le but affiché est la lutte contre l’esclavage (mouvements abolitionnistes), ou la défense des droits de l’homme issus des révolutions françaises et américaines. Les conflits au cours du 19e siècle vont favoriser l’émergence des ONG. C’est le cas à la suite de la bataille de Solférino en Italie, où Henry Dunant crée la première société de secours aux blessés qui deviendra la Croix-Rouge dans chaque pays et dont l’action sera coordonnée par le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) à partir de 1863, devenant ainsi la plus ancienne ONG.

Le développement des mouvements associatifs liés au solidarisme, les combats pour les droits de l’homme ou encore l’affaire Dreyfus donneront naissance à la Ligue des droits de l’homme en France, mais aussi à la reconnaissance du droit d’association en 1905 qui sont autant d’éléments qui favorisent la construction du monde des ONG. L’accélération a lieu au lendemain de la Seconde guerre mondiale, où les questions liées aux famines, aux réfugiés et aux épidémies, deviennent des causes fortement mobilisatrices.

La décolonisation participe à la fin des années 1950 au renouvellement des problématiques d’actions des ONG. Elles aboutissent à focaliser leur attention sur les questions de sous-développement, et les enjeux humanitaires. OXFAM (Oxford Commitee for Famine Relief) créée en 1942 est pionnière en la matière. Il faut attendre 1971 pour voir se développer les ONG qui sont les plus emblématiques aujourd’hui, comme Médecins sans-frontières (MSF) en 1971 suite au conflit du Biafra, Amnesty International en 1961, ou le World Wildlife Fund (WWF), la même année.
b. Une définition complexe et controversée
Le terme d’ONG, loin de faire l’unanimité, est pourtant aujourd’hui consacré dans le langage courant. Cette dénomination résulte de l’article 71 de la Charte des Nations-Unies qui précise que le Conseil économique et social (ECOSOC) « peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de questions relevant de sa compétence ». Par essence, les ONG ont donc a priori une origine non gouvernementale et reposent sur la volonté de défendre une cause ou des idées mais cette assertion est loin d’être toujours vérifiée. Il existe en effet des ONG dont l’origine est étroitement liée à la volonté d’un pouvoir politique (une élite dirigeante souvent non démocratique) de créer une ONG capable de drainer l’aide internationale à des fins de détournement, ou bien encore de contrecarrer l’action des ONG qui œuvrent contre ce pouvoir.

Les ONG ont a priori un but non lucratif mais le développement croissant d’ONG visant à l’implantation d’activités commerciales conduit à s’interroger sur ce critère et sur l’appartenance de ces dernières à la catégorie des ONG. Il existe aussi des ONG créées à l’initiative de bailleurs de fonds internationaux (Banque mondiale, par exemple) et dont le but est la mise en œuvre des projets de ces derniers. Ce qui caractérise par ailleurs les ONG, est l’extrême diversité et la forte spécialisation des thématiques abordées. Les ONG agissent aujourd’hui pour des catégories de population particulière ou des professions : par exemple Reporters sans frontières pour l’environnement et les animaux, Greenpeace pour les droits humains et politiques (Human Rights Watch en 1988), pour le commerce équitable, etc.

Il est par conséquent particulièrement difficile de définir les ONG, sinon par soustraction des critères qui ne leur correspondent pas. Le Conseil de l’Europe en 1986, dans la convention 124 sur la « reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales », établit un certain nombre de critères normatifs visant à définir les ONG. Cette organisation doit :
- avoir un but non lucratif d'utilité internationale,
- avoir été créée par un acte relevant du droit interne d’un État membre du Conseil de l’Europe,
- exercer une activité effective dans au moins deux États,
-
avoir leur siège statutaire sur le territoire d’un État membre du Conseil de l’Europe et leur siège réel sur le territoire de cet État partie ou d'un autre État.

Mais cette définition est loin d’être complètement satisfaisante.
2. Les ONG mobilisent des ressources pour influencer la gouvernance mondiale
a. La diversité des ressources mobilisées par les ONG
Les ONG mobilisent des ressources diverses pour mener à bien leurs actions. En premier lieu, elles utilisent de la même façon que les associations, le travail de bénévoles qui assurent une partie des tâches sur le terrain ou dans l’administration de l’organisation. Les ONG récoltent par ailleurs des dons de particuliers et d'organisations privées (entreprises, par exemple) mais trouvent aussi une partie de leur financement auprès des organisations internationales et des pouvoirs publics nationaux (Nations-Unis, Banque mondiale, Union européenne, Conseil de l’Europe, État, collectivités locales, etc.). Cette source de financement est souvent réduite ou inexistante pour les ONG qui souhaitent être les plus indépendantes possibles vis-à-vis des pouvoirs publics.

En moyenne pour les ONG françaises, deux tiers des financements ont une origine privée, contre un tiers d’origine publique. Certaines ONG rassemblent des fonds de manière conséquente et peuvent être des employeurs importants eu égard au nombre de salariés recrutés. Ainsi une ONG comme Médecins sans frontière emploie presque 6000 salariés, et dispose d’un budget général de près de 230 millions d’euros en 2011.

Ce qui est aujourd’hui remarquable est que les ONG vivent une situation de concurrence quant à la mobilisation des diverses ressources dont elles ont besoin pour fonctionner (subventions des États et des organisations internationales, dons des particuliers, ressources humaines, etc.). En effet, dans de nombreux champs d’interventions, nombreuses sont les ONG qui mettent en œuvre des actions ayant les mêmes objectifs. Elles sont donc confrontées à la nécessité de convaincre les donateurs de la justesse des causes qu’elles défendent, et utilisent des systèmes de collectes professionnalisés afin de récolter le maximum de fonds.
La question de la coordination et la redondance de leurs actions n’est pas sans interroger aujourd’hui les acteurs de la gouvernance mondiale.
b. La légitimité des ONG et leurs réalisations
Les domaines traditionnels d’intervention sont les questions portant sur le développement humanitaire, l’environnement, les droits de l’homme et droits humains. La question des domaines et registres d’intervention des ONG soulève la question de leur capacité à influencer les orientations prises par la mondialisation.
Dans un système international anarchique (absence de pouvoir supra-national), les ONG sont perçues comme capables d’empêcher certains développement de la mondialisation, comme par exemple le rôle des ONG dénonçant le travail des enfants produisant des chaussures de sport célèbres. Rempart contre une certaine mondialisation, elles n’en sont pas moins les artisans lorsqu’elles participent et accompagnent les actions des États et des organisations internationales.

Les ONG ne sont pas sans susciter de nombreuses interrogations portant sur leur légitimité et sur la pertinence de leurs interventions. En effet, les ONG échappent aux choix démocratiques du suffrage universel et semblent répondre aux besoins liés au développement des nouveaux mouvements sociaux dont le caractère apparemment « apolitique » des actions apparaît parfois comme contestable. Défendre la conception occidentale des droits de l’homme pour légitime qu’elle puisse être, comme le fait Amnesty international, renvoie à une certaine conception politique qui n’est pas forcément partagée par tous. Les ONG font aussi l’objet d’une certaine suspicion concernant leurs intentions réelles et leur possible instrumentalisation par les pouvoirs politiques et étatiques. Certaines ONG peuvent avoir recours à un certain prosélytisme (= Zèle déployé pour répandre des idées et convaincre autrui) qui découle de leurs origines.

Le rôle des ONG a été déterminant pour l’adoption de nombreuses législations internationales concernant les droits de l’homme et les droits humains. C’est ainsi le cas de celles qui concernent l’élimination mines antipersonnel en 1997, la mise en œuvre de la Cour pénale internationale, en passant par l’établissement du protocole de Kyoto (1997) dans le domaine de l’environnement. Les ONG reconnues par les organisations internationales (ECOSOC, ONU, Union européenne…) assurent des missions pour ces institutions. En effet, leur connaissance du terrain, leur expérience dans le déploiement de moyens logistiques d’interventions et dans la gestion de crise (par exemple dans le domaine humanitaire) en font des partenaires importants de l’action des organisations internationales et des États.
L'essentiel
Le monde des ONG est complexe et renvoie à une histoire singulière qui explique pour une large part leur diversité. Influencées à la fois par les mouvements religieux et par les idées de la philosophie des Lumières, les premières ONG sont liées à la défense des victimes des conflits armés du 19e siècle. Le développement des ONG suit le cours des événements historiques majeurs que sont les deux conflits mondiaux et les questions découlant de la décolonisation. La définition des ONG ne fait pas consensus, même si il est possible de retenir certains critères particulièrement utiles pour les organisations internationales comme l'ONU, le Conseil de l'Europe ou encore l'Union européenne, qui en font des partenaires privilégiés.

En situation de concurrence, les ONG se doivent de mobiliser les ressources diverses qu'elles mettent en œuvre pour défendre les causes et les idées qui motivent leurs interventions. Acteurs des relations internationales et de la mondialisation, les ONG posent le problème de leur légitimité d'actions. Il faut noter qu'elles ont joué un rôle essentiel pour faire évoluer les normes internationales et qu'elles demeurent des acteurs importants de la gouvernance de la mondialisation.

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