Une question mondiale : l'environnement et le climat - Maxicours

Une question mondiale : l'environnement et le climat

Objectif :
Comprendre comment les enjeux liés à l'environnement et au climat sont devenus des questions globales qui nécessitent une gouvernance mondiale.
Les questions environnementales et celles qui portent sur le climat sont devenues avec la dernière phase de la mondialisation l’incarnation même de l’existence des biens publics mondiaux.

À l’échelle d’un État, et en l’absence de politique imposant aux agents économiques la prise en compte des coûts d’utilisation des ressources environnementales et des effets externes négatifs (externalités négatives) de leurs activités, les prix des biens et des services produits ne reflètent pas les dommages subis par l’environnement. L’environnement et le climat font ainsi partie de cette catégorie particulière de biens, les biens collectifs ou biens publics, dont la préservation par la collectivité nécessite d’en déterminer les règles particulières d’utilisation.
Un bien collectif peut se caractériser par une certaine rivalité entre les consommateurs lorsque la ressource est rare, ou une absence de rivalité lorsqu’en apparence la ressource semble abondante. Mais il est surtout impossible d’exclure un consommateur qui ne paierait pas le prix de son utilisation.

À l’échelle internationale, la préservation de ces biens publics mondiaux nécessitent donc des règles partagées par tous afin d’éviter les comportements de passagers clandestins et les dommages irrémédiables causés à l’environnement. Le coût collectif (la destruction de l’environnement) est supérieur au coût privé supporté par les agents économiques et correspond à une situation économique sous-optimale. La question est alors de déterminer les normes assurant la préservation de l’environnement et du climat et de déterminer les outils qui vont en assurer la régulation.

Face à la multiplicité des problèmes liés à l’environnement et au climat, s’est progressivement mise en place une véritable diplomatie internationale environnementale et ce grâce à de nombreuses conventions et accords internationaux. Cette diplomatie a permis des avancées certaines, mais elle se heurte aujourd’hui encore à la question de la souveraineté des États et des intérêts économiques divergents, alors qu’une gouvernance mondiale environnementale devient de plus en plus urgente, même s'il est possible d’enregistrer des progrès certains en la matière.
1. Des réponses globales
Les biens environnementaux sont des biens publics mondiaux nécessitant des réponses globales.
a. La multiplicité des problèmes liés à l'environnement et au climat
Les 50 dernières années constituent un tournant majeur pour tous les écosystèmes dans lesquels nos sociétés fonctionnent. Le prix Nobel de chimie, Paul Crutzen a qualifié cette nouvelle période de l’humanité « l’ère de l’Anthropocène », c'est-à-dire que l'influence de l'Homme sur le système terrestre devient prédominante. Pour la première fois dans l’histoire de la terre, cette période qui démarre avec la révolution industrielle, a permis aux êtres humains de modifier leur environnement de manière irrémédiable, et ce au détriment des grands équilibres de la biosphère (climat, écosystèmes, etc.). Les changements intervenus dans de très nombreux domaines écologiques soulèvent donc la question des pressions anthropiques (= l'influence de l'Homme) sur l’environnement.

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a ainsi rendu un rapport en 2007 plutôt alarmant sur les risques de perturbation et d’accélération des changements climatiques qui laissent augurer des risques majeurs pour l’humanité. Les questions environnementales forment aujourd’hui un ensemble vaste et complexe pour lequel les actions des États concernent de nombreux champs d’interventions à l’échelle nationale et internationale.
Les États interviennent aujourd’hui pour la protection des différents milieux de vie et la biodiversité (maritimes, forêts, pôles arctique et antarctique…), la lutte contre les pollutions (hydrocarbure, produits chimiques, déchets dangereux, assainissement de l’eau…) et la prévention des risques et la gestion des catastrophes environnementales (désertification, changements climatiques…).

Les questions environnementales et climatiques font l’objet d’une attention particulière de la part des organisations internationales (ONU, PNUD, Union européenne, etc.). La question environnementale a pris une dimension internationale au début des années 1970, avec la première Conférence à Stockholm des Nations-Unies sur l’environnement. Les thématiques et les concepts en rapport avec la protection de l’environnement aboutissent à faire naître le concept de développement durable (rapport Brundtland en 1987, Commission mondiale des Nations-Unies sur l’environnement et le développement). Ce rapport consacre la formule célèbre selon laquelle le développement durable ou soutenable est « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».
Le développement durable ou soutenable établit clairement des liens entre la nécessaire protection de l’environnement et les enjeux économiques, sociaux et politiques à l’échelle mondiale, et ce, dans le cadre d’une solidarité et d’une équité intra et intergénérationnelle.

• Deux approches s’opposent alors dans l’analyse des relations entre la mondialisation économique, et le développement durable.

- La première approche, le paradigme de Rio (1992) avec l’Agenda 21, largement dominante au sein des organisations internationales (OMC, Banque mondiale), repose sur l’idée que le développement de l’économie de marché est tout à fait compatible avec la protection de l’environnement. La question porte alors sur la recherche des outils économiques permettant de préserver l’environnement sans empêcher le commerce mondial.

- La deuxième approche considère en revanche que la libéralisation des échanges et l’économie de marché sont incompatibles avec la protection de l’environnement. Les ressources naturelles et la biosphère doivent être protégées. Par conséquent, les échanges mondiaux doivent être réglementés et contraints par des normes qui permettent d’internaliser dans les coûts de production leur utilisation par les agents économiques. Cette deuxième approche considère comme nécessaire de repenser le processus de croissance économique, quitte à envisager la décroissance et l’autosuffisance des sociétés.

Les critiques de la première approche portent sur l’incapacité du modèle de libre-échange à assurer le développement des sociétés marginalisées dans la mondialisation et de garantir la protection réelle de l’environnement. La deuxième approche est critiquée pour son caractère utopique et sur les risques qui feraient courir à nos sociétés l’autosuffisance qui conduirait à l’autarcie.
b. Les instruments au service de la protection globale de l'environnement et du climat
Sans conteste, la diplomatie internationale environnementale a très fortement progressé depuis le début des années 1970. Il ne faut pas oublier cependant que les premiers accords internationaux en rapport avec l’environnement datent du début du 20e siècle et concernaient les questions inhérentes à la protection de la faune et de la flore (Londres, 1933).

Il existe aujourd’hui une multitude de conventions, d’accords internationaux et de programmes visant à réguler les questions environnementales. Les conventions et programmes portent sur la protection des espèces, la biodiversité, la pollution, la gestion des déchets dangereux et établissent des normes internationales contraignantes pour les États qui se doivent de transposer dans la législation nationale les règles correspondantes. C’est ainsi le cas des normes européennes en matière d’environnement.
Sur la question du changement climatique, l’Union européenne est sans aucun doute l’organisation régionale la plus avancée. Depuis l’adoption du paquet énergie-climat en 2008, il existe une nouvelle direction au sein de la Commission européenne, la DG climat, et les pays membres se sont engagés juridiquement de manière très contraignante. L’Union européenne s’impose unilatéralement une réduction de 20% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020.

Les instruments à la disposition des pouvoirs publics, permettant la protection de l’environnement et du climat, peuvent faire appel à des législations contraignantes, mais elles soulèvent cependant des difficultés de mise en œuvre parfois importantes à l’échelle internationale. La question est alors de trouver les outils internationaux visant à inciter les agents économiques à modifier leurs comportements et à les obliger à intégrer la protection de l’environnement dans leurs pratiques.
La fiscalité environnementale et les marchés des droits à polluer, élaborés dans le cadre de l’Union européenne par exemple, permettent de donner un prix aux biens environnementaux. De tels outils favorisent la recherche de solutions de production alternatives parce que les prix à payer sont élevés, et permettent les innovations en la matière. Si les réglementations imposent des manières de faire ou ne pas faire, elles présentent le défaut majeur d’une application uniforme aux agents économiques. Par conséquent, dans certaines circonstances, le recours aux instruments économiques peut s’avérer plus judicieux pour les pouvoirs publics, et moins coûteux pour la collectivité.
2. Les accords internationaux
Les questions environnementales font cependant davantage l’objet d’accords internationaux plutôt que d'une véritable gouvernance mondiale.
a. Les souverainetés nationales contre la protection de l'environnement, et les enjeux climatiques
La remise en question du développement durable par un certain nombre de pays, dont les États-Unis et les pays émergents (Chine, Inde, etc.), semble avoir sonné pour une part le glas du nécessaire consensus mondial sur les questions environnementales. L’échec de la Conférence de Copenhague sur le climat en 2009 est particulièrement emblématique des divergences aujourd’hui à l’œuvre au sein de la communauté internationale.

Les pays émergents considèrent que des mesures de restrictions environnementales à leurs activités productives sont inéquitables au regard de l’histoire du développement économique. En effet, les pays développés ont très largement profité des ressources naturelles, et ont une grande responsabilité dans la dégradation actuelle de l’environnement. Ils posent la question de savoir la raison pour laquelle ils devraient adopter un comportement respectueux de l’environnement, au risque de mettre en péril leur croissance économique forte, et sans que de telles mesures soient prises en charge par les pays déjà développés. Le blocage du protocole de réduction des émissions de gaz à effets de serre (protocole de Kyoto, 1997) par certains pays comme les États-Unis, traduit aussi l’existence de rapports de force internationaux qui confèrent à ces derniers les moyens de refuser toute mesure restrictive.

Ces dissonances se traduisent par la complexité des conventions, accords et organisations en charge de protéger l’environnement et le climat. Le Programme des Nations-Unies pour l’environnement (PNUE basé à Nairobi), créé après la conférence de Stockholm, (résolution 2997 (XXVII) du 15 décembre 1972 de l’Assemblée Générale de l’ONU), a des compétences limitées et son financement est assuré par des contributions volontaires de pays. Une telle situation engendre des situations inéquitables et renforce l’influence des donateurs au détriment de ceux qui ne peuvent participer mais qui n’en sont pas moins concernés par les questions environnementales.

Le droit international environnemental est ainsi formé par de nombreux accords multilatéraux qui impliquent les États mais qui mobilisent aussi une quantité importante d’acteurs non étatiques (scientifiques, ONG, grandes entreprises, etc.). Une telle complexité rend difficile les prises de décisions et la mise en œuvre de mesures coercitives qui iraient à l’encontre des souverainetés nationales. Par ailleurs, l’influence des acteurs non-étatiques pose la question plus largement des risques d’influences des groupes de pression, dont certains ont des préoccupations fort éloignées des sujets environnementaux.

La gouvernance mondiale du développement durable échoue à chaque fois que les intérêts économiques et les questions de puissance politique reprennent le dessus.
b. Construire une gouvernance mondiale du vivant
Le concept de gouvernance mondiale du vivant renvoie à l’idée que les États devraient être capables de gérer collectivement les différents rapports que nos sociétés entretiennent avec l’ensemble des êtres vivants et notre environnement. Cette gouvernance mondiale du vivant doit intégrer toutes les dimensions physiques, biologiques, chimiques et écologiques qui déterminent le rapport à notre environnement et dont le climat en constitue une dimension essentielle.

La période de crise économique actuelle, et les divergences d’intérêts politiques et économiques, sont cependant peu porteurs pour la création d’une telle gouvernance. Pour autant, l’idée de créer une Organisation mondiale de l’environnement, à l’initiative de certains pays, dont la France, semble faire son chemin. Le dernier sommet sur la question, Rio+20 en 2012, semble cependant avoir souligné les difficultés inhérentes à la constitution d’une telle organisation. Les principales réticences viennent aujourd’hui des États-Unis, mais aussi de la Chine, de l’Inde, de la Russie ou encore du Brésil. Ces pays s’opposent à l’idée que des experts internationaux puissent venir sur leur territoire vérifier l’application des normes environnementales internationales. Par ailleurs, les pays émergents considèrent comme illégitimes des normes environnementales qui les priveraient de tout potentiel de croissance.

Une telle gouvernance apparaît cependant particulièrement nécessaire eu égard à la complexité du système des financements internationaux sur les questions environnementales, et les très nombreuses réglementations qui ne trouvent pas à s’imposer parce que les mesures de contraintes sont au final rarement mises en œuvre. Les initiatives unilatérales, comme celle de l’Union européenne, visant à imposer aux compagnies aériennes étrangères une fiscalité accrue sur les transports, ont souvent peu de poids face aux enjeux économiques et aux risques de rétorsion de la part des partenaires commerciaux. La création d’une Organisation mondiale de l’environnement apparaît donc nécessaire pour faire de la protection de ce dernier, un jeu à somme positive.
L'essentiel
Les enjeux liés à l'environnement et au climat sont devenus une question mondiale. En tant que biens publics mondiaux, nos écosystèmes et le climat ont subi des atteintes importantes. S'est progressivement développé grâce à une diplomatie internationale environnementale le concept de développement durable.

Cependant, les approches en la matière divergent et les oppositions entre pays développés et pays émergents bloquent sans conteste les progrès en matière de gouvernance mondiale de l'environnement. Certaines avancées, dans le cadre d'organisation régionale, comme l'Union européenne, font la démonstration que les questions environnementales ne peuvent être traitées que collectivement, sous peine de devenir un jeu à somme nulle. La gouvernance mondiale du vivant ne peut faire l'économie d'une évolution institutionnelle qui offrirait les outils et les moyens de garantir la protection de notre environnement.

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