Les systèmes de retraites et leurs problèmes de financement - Cours de SES avec Maxicours

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Les systèmes de retraites et leurs problèmes de financement

Objectifs :
Acquis de la classe de première : prélèvements obligatoires, production marchande et non marchande, asymétries d'information, relation d'agence, fonctions économiques de l'État, revenus de transfert, solidarité, État-providence

Notions à retenir pour cette fiche : Répartition/capitalisation, taux de remplacement, ratio de dépendance
Les questions portant sur l'organisation des régimes de retraites en France ont fait l'objet de nombreuses interrogations et débats depuis le milieu des années 1990, depuis les premières réformes élaborées afin de prendre en compte l'évolution démographique et les transformations du marché du travail. Comment alors financer un système de retraites de manière pérenne ? Comment prendre en compte le vieillissement démographique et garantir la viabilité du système actuel par répartition ?
1. Les systèmes de retraites et leur mode de financement
a. Quelles sont les ressources pour financer les régimes de retraites ?
Il est possible de distinguer quatre formes d’organisation de prélèvements des ressources nécessaires au financement d’un système de retraites. Il est cependant nécessaire de préciser que tout système de retraites utilise la richesse produite par le système productif pour verser un revenu aux personnes ayant cessé leur activité professionnelle. La question est alors de savoir auprès de qui sont prélevées les fonds nécessaires au financement du système de retraite. Il est aussi nécessaire de déterminer quelle est la part de richesse que l’on souhaite consacrer à ce système, et si ce système doit être individuel ou collectif.

• La première forme d’organisation des retraites fait appel aux entreprises pour financer la retraite de leurs salariés. Historiquement, souvent dans une logique paternaliste, ce système de retraite avait pour objectif d’assurer la retraite des salariés en l’absence d’un système public de retraites et de permettre une « fidélisation » des salariés à l'entreprise. Dans ce système, l’employeur peut financer seul les retraites de ses salariés, mais il peut aussi prélever lui-même une partie du salaire pour en assurer en partie le financement. Ce système a pour objectif aujourd’hui de compenser l’écart entre le salaire et la pension retraite perçue du régime publique (retraite chapeau). Le risque d’un tel système pour le salarié repose sur la pérennité de l’entreprise. Si celle-ci vient à disparaître, les salariés perdent leur emploi mais aussi leur retraite. La charge est par ailleurs importante pour l’entreprise lorsqu’elle finance les retraites de ses salariés sur ses ressources propres ou en provisionnant les retraites futures de ses salariés.

• Le second type d’organisation a consisté à socialiser les retraites d’entreprises dans une logique assurantielle obligatoire propre au système bismarckien. Inspiré par les caisses de secours mutuel, ce régime social contributif par répartition fonctionne sur le principe de la redistribution des cotisations prélevées sur les salaires des actifs sous forme de pension pour les retraités. S’applique alors un principe de solidarité intergénérationnelle, les actifs d’aujourd’hui financent les pensions des retraités d’aujourd’hui. Un tel régime ne peut disparaître sans entraîner une situation de crise majeure pour la dernière génération d’actifs dont personne n’assurerait le financement. Ainsi le régime par répartition repose sur le partage des revenus entre actifs et retraités selon les règles fixées socialement. La pension retraite est ainsi considérée comme un salaire différé socialisé et partie intégrante du contrat salarial. Pour bénéficier d’une pension retraite, il est nécessaire d’avoir cotisé pendant une certaine période.

• Le troisième mode d’organisation des retraites reposent sur un principe universel (système beveridgien). C’est aujourd’hui le système public de solidarité qui reflète le mieux ce mode d’organisation. Il permet d’assurer un minimum vital aux personnes âgées par le biais d’une prestation (minimum vieillesse) financée par l’impôt. L’ensemble de la population est couverte a priori par un tel régime, mais le plus souvent un tel système ne couvre que les personnes ne bénéficiant soit d’aucune pension, soit d’un montant de pension insuffisant pour couvrir leurs besoins élémentaires.

• Le quatrième mode, le système par capitalisation repose sur le principe de placements financiersservant à financer les pensions futures des actifs d’aujourd’hui. La capitalisation dépend du montant des versements effectués par la personne active et des revenus dont elle dispose. Lorsque ce système demeure collectif et obligatoire, il permet certaines économies d’échelle, et une certaine mutualisation du risque. Les fonds de pension obligatoires et/ou défiscalisés constituent aujourd’hui la forme la plus courante de ce système. Les fonds de pension peuvent aussi être individuel et reposer sur la seule volonté d'épargne des individus (contrat assurance-vie par exemple).
b. Répartition contre capitalisation ?
On oppose généralement, un peu de manière simpliste, le système de retraite par répartition au système par capitalisation. Il faut cependant replacer cette opposition au sein des enjeux qui leur sont inhérents.

Le système par répartition est généralement garanti par l’État, et résulte d’accords entre les partenaires sociaux (représentants des salariés et des employeurs). L’avantage du régime social contributif par répartition est qu’il permet une mutualisation du risque pour les salariés qui cotisent et assure une véritable solidarité entre les générations. Le premier problème est la prise en charge des personnes qui n’ont pas assez cotisé du fait de périodes récurrentes d’inactivité par exemple, les femmes en particulier du fait de la maternité.
De plus, un tel régime protège de moins en moins les salariés qui perçoivent de faibles rémunérations, ou pas de rémunération du fait de leur inactivité. Le risque est alors de voir basculer une partie importante de ces salariés dans la nécessaire prise en charge par le système de solidarité qui repose sur un financement par l’impôt. Les générations actives doivent alors financer doublement les retraites par les cotisations sociales et la fiscalité.
Il est par ailleurs nécessaire que les mêmes règles soient appliquées à tous pour des raisons d'équité (salariés du privé et du public par exemple), et que ces règles soient contrôlées par les partenaires sociaux, et par l’État quand celui-ci finance une part du système (retraites de la fonction publique et contribution sociale généralisée). Il est possible de considérer qu’individuellement, ce régime est une forme d’épargne mais c’est une épargne sans accumulation. Ce système est viable si le montant des cotisations, qui dépend du taux de cotisations et du nombre de cotisants, est suffisant pour couvrir les droits à pension constitués par les salariés à la retraite.
Un allongement de l'espérance de vie, une augmentation générationnelle du nombre de retraités peuvent mettre en péril le mode de financement de ce système.

Le système par capitalisation demeure quant à lui marqué par l'intérêt majeur des banques et compagnies d'assurance de drainer les flux financiers du système par répartition vers les marchés financiers. La France comptait, fin 2008, 15 millions de retraités de droit direct, et les prestations d'assurance retraite s'élevaient à 254 milliards d'euros, soit le premier poste de dépenses de protection sociale, soit l'équivalent de 13,3 % du PIB (Produit Intérieur Brut) de la France. Une telle masse financière n'est pas sans susciter la convoitise des opérateurs financiers. Le système par répartition semble en apparence en concurrence avec le régime par capitalisation. En effet, la capitalisation présente aussi des risques majeurs dont la crise financière a révélé l'ampleur. Certains épargnant retraités ont en effet perdu une large partie de leur pension lors de la dernière crise financière. Les placements financiers ne présentent pas de garantie collective à la hauteur du système par répartition.
De plus, les fonds de pension ne sont pas forcément accessibles aux niveaux de revenus les plus faibles, particulièrement quand ils ne sont pas obligatoires. Le régime par capitalisation a ainsi fortement tendance à accentuer les inégalités de revenus pour la retraite.
2. Les systèmes de retraite face aux évolutions démographiques et à la dégradation de l'emploi
a. Ratio de dépendance, taux de remplacement et durée de cotisations
Face au vieillissement démographique, au chômage et à la précarité, le régime par répartition se trouve donc confronté à l'obligation de modifier les variables déterminant son fonctionnement. De plus, la dégradation des conditions de l’emploi conduit à réduire le montant des cotisations prélevées pour financer les régimes de retraites. Les conditions de l'emploi des seniors sont plutôt dégradées (faiblesse du taux d'emploi des seniors : 39 % en 2009). Le vieillissement démographique a tendance à faire augmenter le ratio de dépendance qui correspond au nombre de retraités comparé au nombre d’actifs. En France, selon le Conseil d’orientation des retraites (COR), le nombre de retraités pour 100 actifs passera de 52 en 1997 à 84 en 2040. Cette dégradation du ratio de dépendance est récente et principalement due à l’arrivée à la retraite des générations nombreuses d’après-guerre des baby-boomers, à une certaine dégradation du taux de natalité et à l'allongement de l'espérance de vie des personnes âgées.
Le risque est donc que le coût pour les actifs à réglementation inchangée soit de plus en plus important. Le déficit (besoin de financement cumulé) de la branche retraite du régime général s'élevait à 11 milliards d'euros en 2010, après 8,1 milliards d'euros en 2009.

• Comment alors rétablir l'équilibre de la branche retraite ?
Il est possible de modifier le taux de remplacement, c'est-à-dire le rapport entre la première retraite et le dernier salaire net (salaire brut moins les cotisations). Le problème est de déterminer un taux de remplacement acceptable qui ne pénalise pas le pouvoir d'achat des retraités. Il est aussi possible d'agir sur la durée de cotisations en allongeant la durée obligatoire d'activité et celle déterminant le versement d'une pension à taux plein. Il est possible d'augmenter le niveau des cotisations versées par les employeurs et les salariés mais au risque de dégrader la compétitivité du travail en économie ouverte en raison d'une augmentation du coût salarial avec le risque d'une augmentation du chômage.
b. Quels scénarios pour l'avenir des systèmes de retraites ?
Les différentes réformes de l'assurance vieillesse ont porté jusqu'à présent sur le fonctionnement général du système, et sur la réduction des inégalités des droits entre les différents régimes (salariés privés/publics). Mais la volonté d'équilibrer les comptes de la branche vieillesse a aussi porté sur la recherche d'un dosage entre les variables permettant la réduction du déficit pour le présent et pour l'avenir. Les trois variables mobilisables pour réduire le montant du déficit cumulé du régime de retraite ont été la durée de cotisation, le taux de cotisation et le montant des pensions versées.

La variable la plus mobilisée jusqu'à présent a été celle de la durée de cotisations ou d'assurance visant à rétablir un ratio de dépendance plus favorable au financement du régime retraite. Le report de l'âge de départ à la retraite, justifié dans une certaine mesure par l'allongement de l'espérance de vie, a été l'objet principal des dernières réformes en la matière en France (2008, 2010). Ainsi l'âge de départ à la retraite est aujourd'hui de 62 ans pour les salariés nés après 1956 et la durée de cotisation pour obtenir une retraite à taux plein sera de 41,5 ans en 2020.

Depuis, plusieurs scénarios se dégagent pour faire évoluer le système actuel. Le constat de la complexité du système actuel conduit à penser différentes options possibles de réformes. Le système par points par exemple détermine le niveau de pensions en fonction du volume de cotisations. Le système par compte notionnel repose lui aussi sur un système par points mais prenant en compte l'espérance de vie.
L'essentiel
Le régime actuel de retraites par répartition est une construction historique, sociale et politique qui garantit aux salariés en France un droit à la retraite après activité. Il existe d'autres systèmes possibles comme le système par capitalisation, mais qui ne présentent pas les mêmes avantages en termes de solidarité et de justice sociale. Cependant, le système par répartition doit faire face à des difficultés majeures liées au vieillissement démographique et la dégradation des conditions de l'emploi. Il a donc été nécessaire de procéder à différentes réformes qui ont principalement joué sur la durée de cotisations afin de répondre à l'allongement de l'espérance de vie.
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