Les notions budgétaires - Cours de Droit avec Maxicours

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Les notions budgétaires

Objectif : le budget traduit en chiffres les moyens mis en place pour réaliser les politiques publiques définies par l’État. Sa présentation et sa nomenclature permettent sa compréhension et donc le contrôle effectif du Parlement. Nous présentons les grands principes budgétaires applicables lors de l’élaboration du budget tant au niveau de l’État que du budget local.
1. Le budget de l’État
Le budget de l’État est l’acte qui autorise et prévoit pour l’année à venir les ressources et les charges de l’État et détermine ainsi les moyens financiers de l’action du Gouvernement. Le budget de l’État est l’un des comptes de la loi de finances qui regroupe l’ensemble de comptes de l’État dont elle décrit les ressources et les dépenses (budget général, budgets annexes, comptes de commerce…).
a. Une nouvelle architecture budgétaire
La loi organique relative aux lois de finances (dite « LOLF ») du 1er août 2001 pose les principes d’une nouvelle « constitution financière », entrée en vigueur au 1er janvier 2006.

L’objectif de la loi organique du 1er août 2001 est de passer d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et de résultats. A ce titre, elle confie davantage d’autonomie aux responsables de la conduite des politiques publiques. Le responsable du programme reçoit une enveloppe de crédits globale et fongible lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. C’est pourquoi la loi organique du 1er août 2001 réforme en profondeur la construction du budget de l’État. Elle prévoit que soient associés à chacun des programmes du budget de l’État, des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.

Les dépenses sont désormais regroupées par politiques publiques au sommet desquelles se trouvent les missions, déclinées en programmes, qui sont ventilés en actions :
  • une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
  • un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis et des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ;
  • une action est la composante d’un programme. Elle peut rassembler des crédits visant un public particulier de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de l’Administration.
La loi du 1er août 2001 abroge l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 jusqu’alors applicable et qui présentait les dépenses par ministères (une trentaine de sections budgétaires ministérielles) et par près de 850 chapitres budgétaires pour les remplacer par une trentaine de missions et un peu plus d’une centaine de programmes correspondant aux principales politiques publiques menées par l’État.

Parallèlement, le Parlement dispose ainsi d’une meilleure information sur les dépenses publiques, ce qui accroît l’efficacité de son contrôle.
b. Les principes budgétaires
Des principes budgétaires sont affirmés par l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001 : « Le budget de l’État décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les dépenses et toutes les recettes sont retrouvées sur un compte unique intitulé budget général ».

Il s’agit des principes suivants :
  • le principe de l’annualité du budget : ce principe signifie que le budget est établi pour une durée d’un an. L’autorisation de recettes et de dépenses donnée par le Parlement et l’exécution de cette autorisation valent pour une année précise. En France, l’année budgétaire correspond avec l’année civile. Toutefois, des lois de finances rectificatives peuvent être votées en cours d’année. Par ailleurs, il existe des budgets pluriannuels.
  • le principe de l’unité budgétaire : ce principe signifie que l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses est regroupé dans un document unique (la loi de finances). Le contrôle du Parlement sur les finances de l’État est ainsi possible. Il existe néanmoins des exceptions à ce principe : les budgets annexes (ce sont des services de l’État qui n’ont pas la personnalité morale et ont des activités productives de services de biens dont les budgets font l’objet d’une distinction au sein du budget de l’État : budget annexe de l’aviation civile, des prestations sociales agricoles…) et les comptes spéciaux du Trésor (qui retracent les opérations temporaires de l’État).
  • le principe de l’universalité budgétaire : il signifie que figure au budget l’ensemble des recettes et des dépenses (c’est la règle du « produit brut »). De ce principe découle deux règles : d’une part, la règle de non-affectation des recettes en vertu de laquelle il est interdit de réserver certaines recettes à un service ou à un domaine d’action de l’État, d’autre part la règle de non-compensation entre les dépenses et les recettes.
  • le principe de spécialité budgétaire : les crédits ouverts par la loi de finances sont spécialisés par programmes et sont tous attachés à un objet spécifique de dépenses. Ce principe permet au Parlement d’examiner les dépenses de manière détaillée en assurant une plus grande clarté des documents, ce qui permet d’approfondir son contrôle.
  • le principe de sincérité : les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
c. La comptabilité de l’État
Une nouvelle comptabilité de l’État a été mise en place à la suite de la loi du 1er août 2001 et qui est entrée en vigueur au 1er janvier 2006.

Le principe d’une comptabilité des recettes et dépenses (comptabilité de caisse) est maintenu. En revanche, une nouvelle comptabilité inspirée de celle applicable aux entreprises privées, adaptée au regard des spécificités de l’action de l’État liée à ses missions régaliennes (et non de profit), a été mise en place : la comptabilité d’exercice fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement.

En outre, les comptes de l’État doivent donner une image sincère de son patrimoine et de sa situation financière. Enfin, une comptabilité d’analyse des coûts est mise en place pour permettre d’analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.
d. Les règles de la comptabilité publique
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables caractérise le régime de la comptabilité publique. L’ordonnateur est un agent public qui a la qualité de contracter, constater et liquider une créance (droit d’exiger la remise d’une somme d’argent) ou une dette, ou encore d'ordonner soit le recouvrement (synonyme : perception) d’une créance, soit le paiement d’une dette. Il n’est pas autorisé à procéder au maniement des fonds publics, qui est seul réservé au comptable public.

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense et l’ordonnancement est l’acte administratif donnant l’ordre de payer la dette. L’ordonnateur a donc essentiellement un pouvoir de décision tandis que le comptable est chargé du paiement. Les ordonnateurs principaux sont les autorités auxquelles la loi de finances accorde les crédits et les autorisations de recettes. Il existe un ordonnateur principal par ministères, les ministres. Les ordonnateurs secondaires sont des fonctionnaires à compétence territoriale.

Le rôle du comptable est surtout un rôle d’exécution. L’exécution de la loi de finances implique le maniement de fonds (tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige, prise en charge et recouvrement des ordres de recettes remis par les ordonnateurs, paiement des dépenses …).

On appelle « comptable de fait » la personne qui s’ingère sans en avoir le droit dans les opérations réservées au seul comptable habilité à titre principal à effectuer les opérations. La gestion de fait est une violation du principe de la séparation des comptables et des ordonnateurs.
2. Le budget des collectivités territoriales
D’après le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, les comptables des collectivités territoriales doivent s’inspirer du plan comptable général (PCG) de 1982.
a. Budget local et comptabilité publique locale
L’examen du budget doit être précédé d’une phase préalable constituée par le débat de l’assemblée délibérante sur les orientations budgétaires (« débat d’orientation budgétaire ») pour les communes de plus de 3 500 habitants.

Le budget local comporte deux sections :
  • la section de fonctionnement qui regroupe les dépenses de fonctionnement (telles que dépenses du personnel, les intérêts de la dette) et les recettes de fonctionnement (telles que les impôts locaux, les taxes) ;
  • la section d’investissement qui regroupe les dépenses d’investissement (telles que remboursement des emprunts, les travaux en cours) et les recettes d'investissement(telles que le produit des emprunts, les subventions de l’État).
Un budget primitif voté avant le 1er janvier autorise les prévisions et les autorisations des dépenses et des recettes pour l’année à venir. La date limite de vote des budgets est fixée au 31 mars de l’exercice (20 mars pour les conseils régionaux). Les collectivités territoriales doivent voter leur budget en équilibre réel. Cette obligation implique d’une part que les deux sections (fonctionnement et investissement) soient votées en équilibre, d’autre part que les recettes et les dépenses soient évaluées de façon sincère. Des budgets supplémentaires peuvent être votés en cours d’année.
b. L'instruction M14
Pour simplifier et améliorer les règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, l’instruction budgétaire et comptable « M14 » a été mise en place depuis le 1er janvier 1997. Elle s’applique à l’ensemble des communes et à leurs services à caractère administratif, aux établissements publics de coopération intercommunale, aux centres communaux et intercommunaux d’action sociale et aux caisses des écoles.

L’instruction M14 définit un mode de présentation normalisé des documents budgétaires qui doit être respecté. Le document budgétaire comporte quatre parties. Sont notamment mises en valeur les recettes de fonctionnement des collectivités qui proviennent principalement de ressources fiscales, de dotations de l’État et de redevances pour service rendu, et les dépenses de fonctionnement qui regroupent toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité territoriale (charges de personnel, achats de fournitures, prestations de services…). L’instruction M14 permet de recourir au vote fonctionnel qui consiste à regrouper dans une même fonction les dépenses de fonctionnement et d’investissement qui y correspondent (par exemple l’éducation).

Sur le plan comptable, la M14 reprend dans une nomenclature unifiée l’organisation, les intitulés et les codifications de la nomenclature par nature du PCG, mais aussi les grands principes budgétaires :
  • le principe d’unité budgétaire : il oblige à faire apparaître l’ensemble des recettes et des dépenses du budget dans un document unique ;
  • le principe d’universalité budgétaire : l’ensemble des recettes doit servir à couvrir l’ensemble des dépenses. Deux règles en découlent : la règle de non-affectation qui interdit qu’une recette particulière soit affectée à une dépense particulière et la règle de non-contraction qui oblige à inscrire dans le budget toutes les dépenses et recettes sans contraction entre elles.
  • le principe de l’annualité budgétaire : le budget autorise les dépenses et les recettes pour une année civile qui commence le 1er janvier pour s’achever le 31 décembre. Toutefois, les collectivités territoriales ont jusqu’au 31 mars de l’exercice auquel il s’applique pour adopter leur budget.
  • le principe de spécialité budgétaire : les dépenses et les recettes ne sont autorisées que pour un objet particulier.
  • le principe de l’équilibre budgétaire : ce principe oblige les collectivités territoriales à voter en équilibre chacune des deux sections de leur budget (fonctionnement et investissement).
  • le principe de sincérité : il suppose que l’ensemble des produits et des charges inscrites au budget soit évalué de façon sincère.
L’essentiel

La loi organique du 1er août 2001 fixe le cadre de la nouvelle constitution financière de l’État entrant en vigueur au 1er janvier 2006. L’objectif est de mettre en place une culture des résultats au sein de chaque ministère en révisant en profondeur la gestion des finances publiques. Des missions, des programmes et des indicateurs de résultats ont été mis en place. Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services ou de plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.

Tout comme le budget de l’État, le budget local est soumis aux principes budgétaires que sont les principes de l’annualité, de l’unité, de l’universalité, de la spécialité et de la sincérité.

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