Fiche de cours
Les notions budgétaires
- Fiche de cours
- Quiz et exercices
- Vidéos et podcasts
Objectif : le budget traduit en chiffres
les moyens mis en place pour réaliser les politiques
publiques définies par l’État. Sa
présentation et sa nomenclature permettent sa
compréhension et donc le contrôle effectif du
Parlement. Nous présentons les grands principes
budgétaires applicables lors de l’élaboration
du budget tant au niveau de l’État que du budget
local.
1. Le budget de l’État
Le budget de l’État est l’acte qui
autorise et prévoit pour l’année à venir
les ressources et les charges de l’État et
détermine ainsi les moyens financiers de l’action du
Gouvernement. Le budget de
l’État est l’un des comptes de la loi de
finances qui regroupe l’ensemble de comptes de
l’État dont elle décrit les ressources et les
dépenses (budget général, budgets annexes,
comptes de commerce…).
a. Une nouvelle architecture budgétaire
La loi organique relative aux lois de finances (dite
« LOLF ») du
1er août 2001 pose les principes d’une
nouvelle « constitution
financière », entrée en vigueur au
1er janvier 2006.
L’objectif de la loi organique du 1er août 2001 est de passer d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et de résultats. A ce titre, elle confie davantage d’autonomie aux responsables de la conduite des politiques publiques. Le responsable du programme reçoit une enveloppe de crédits globale et fongible lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. C’est pourquoi la loi organique du 1er août 2001 réforme en profondeur la construction du budget de l’État. Elle prévoit que soient associés à chacun des programmes du budget de l’État, des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.
Les dépenses sont désormais regroupées par politiques publiques au sommet desquelles se trouvent les missions, déclinées en programmes, qui sont ventilés en actions :
Parallèlement, le Parlement dispose ainsi d’une meilleure information sur les dépenses publiques, ce qui accroît l’efficacité de son contrôle.
L’objectif de la loi organique du 1er août 2001 est de passer d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et de résultats. A ce titre, elle confie davantage d’autonomie aux responsables de la conduite des politiques publiques. Le responsable du programme reçoit une enveloppe de crédits globale et fongible lui permettant de choisir les moyens les mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui lui sont fixés. C’est pourquoi la loi organique du 1er août 2001 réforme en profondeur la construction du budget de l’État. Elle prévoit que soient associés à chacun des programmes du budget de l’État, des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.
Les dépenses sont désormais regroupées par politiques publiques au sommet desquelles se trouvent les missions, déclinées en programmes, qui sont ventilés en actions :
- une mission comprend un ensemble de
programmes concourant à une politique publique
définie.
- un programme regroupe les crédits
destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions relevant d’un
même ministère et auquel sont associés des
objectifs précis et des résultats attendus et
faisant l’objet d’une évaluation ;
- une action est la composante d’un programme. Elle peut rassembler des crédits visant un public particulier de bénéficiaires ou un mode particulier d’intervention de l’Administration.
Parallèlement, le Parlement dispose ainsi d’une meilleure information sur les dépenses publiques, ce qui accroît l’efficacité de son contrôle.
b. Les principes budgétaires
Des principes budgétaires sont affirmés par
l’article 6 de la loi organique du 1er
août 2001 : « Le budget de
l’État décrit pour une année
l’ensemble des recettes et des dépenses de
l’État. Il est fait recette du montant
intégral des produits, sans contraction entre les recettes
et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant
l’exécution de l’ensemble des dépenses,
toutes les dépenses et toutes les recettes sont
retrouvées sur un compte unique intitulé budget
général ».
Il s’agit des principes suivants :
- le principe de l’annualité du
budget : ce principe signifie que
le budget est établi pour une durée
d’un an. L’autorisation de recettes et de
dépenses donnée par le Parlement et
l’exécution de cette autorisation valent pour une
année précise. En France, l’année
budgétaire correspond avec l’année civile.
Toutefois, des lois de finances rectificatives peuvent
être votées en cours d’année. Par
ailleurs, il existe des budgets pluriannuels.
- le principe de l’unité
budgétaire : ce principe
signifie que l’ensemble des recettes
assurant l’exécution de l’ensemble des
dépenses est regroupé dans un document
unique (la loi de finances). Le contrôle du
Parlement sur les finances de l’État est ainsi
possible. Il existe néanmoins des exceptions à ce
principe : les budgets annexes (ce sont des services de
l’État qui n’ont pas la personnalité
morale et ont des activités productives de services de
biens dont les budgets font l’objet d’une
distinction au sein du budget de l’État :
budget annexe de l’aviation civile, des prestations
sociales agricoles…) et les comptes spéciaux du
Trésor (qui retracent les opérations temporaires
de l’État).
- le principe de l’universalité
budgétaire : il signifie
que figure au budget l’ensemble des recettes et
des dépenses (c’est la règle du
« produit brut »). De ce principe
découle deux règles : d’une part, la
règle de non-affectation des recettes en vertu de
laquelle il est interdit de réserver certaines recettes
à un service ou à un domaine d’action de
l’État, d’autre part la règle de
non-compensation entre les dépenses et les recettes.
- le principe de spécialité
budgétaire : les
crédits ouverts par la loi de finances sont
spécialisés par programmes et sont tous
attachés à un objet spécifique de
dépenses. Ce principe permet au Parlement
d’examiner les dépenses de manière
détaillée en assurant une plus grande
clarté des documents, ce qui permet
d’approfondir son contrôle.
- le principe de sincérité : les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
c. La comptabilité de l’État
Une nouvelle comptabilité de l’État a
été mise en place à la suite de la loi du
1er août 2001 et qui est entrée en
vigueur au 1er janvier 2006.
Le principe d’une comptabilité des recettes et dépenses (comptabilité de caisse) est maintenu. En revanche, une nouvelle comptabilité inspirée de celle applicable aux entreprises privées, adaptée au regard des spécificités de l’action de l’État liée à ses missions régaliennes (et non de profit), a été mise en place : la comptabilité d’exercice fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement.
En outre, les comptes de l’État doivent donner une image sincère de son patrimoine et de sa situation financière. Enfin, une comptabilité d’analyse des coûts est mise en place pour permettre d’analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.
Le principe d’une comptabilité des recettes et dépenses (comptabilité de caisse) est maintenu. En revanche, une nouvelle comptabilité inspirée de celle applicable aux entreprises privées, adaptée au regard des spécificités de l’action de l’État liée à ses missions régaliennes (et non de profit), a été mise en place : la comptabilité d’exercice fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement.
En outre, les comptes de l’État doivent donner une image sincère de son patrimoine et de sa situation financière. Enfin, une comptabilité d’analyse des coûts est mise en place pour permettre d’analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes.
d. Les règles de la comptabilité publique
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des
comptables caractérise le régime de la
comptabilité publique. L’ordonnateur est
un agent public qui a la qualité de contracter, constater
et liquider une créance (droit d’exiger la remise
d’une somme d’argent) ou une dette, ou encore
d'ordonner soit le recouvrement (synonyme : perception)
d’une créance, soit le paiement d’une dette.
Il n’est pas autorisé à procéder au
maniement des fonds publics, qui est seul réservé
au comptable public.
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense et l’ordonnancement est l’acte administratif donnant l’ordre de payer la dette. L’ordonnateur a donc essentiellement un pouvoir de décision tandis que le comptable est chargé du paiement. Les ordonnateurs principaux sont les autorités auxquelles la loi de finances accorde les crédits et les autorisations de recettes. Il existe un ordonnateur principal par ministères, les ministres. Les ordonnateurs secondaires sont des fonctionnaires à compétence territoriale.
Le rôle du comptable est surtout un rôle d’exécution. L’exécution de la loi de finances implique le maniement de fonds (tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige, prise en charge et recouvrement des ordres de recettes remis par les ordonnateurs, paiement des dépenses …).
On appelle « comptable de fait » la personne qui s’ingère sans en avoir le droit dans les opérations réservées au seul comptable habilité à titre principal à effectuer les opérations. La gestion de fait est une violation du principe de la séparation des comptables et des ordonnateurs.
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense et l’ordonnancement est l’acte administratif donnant l’ordre de payer la dette. L’ordonnateur a donc essentiellement un pouvoir de décision tandis que le comptable est chargé du paiement. Les ordonnateurs principaux sont les autorités auxquelles la loi de finances accorde les crédits et les autorisations de recettes. Il existe un ordonnateur principal par ministères, les ministres. Les ordonnateurs secondaires sont des fonctionnaires à compétence territoriale.
Le rôle du comptable est surtout un rôle d’exécution. L’exécution de la loi de finances implique le maniement de fonds (tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige, prise en charge et recouvrement des ordres de recettes remis par les ordonnateurs, paiement des dépenses …).
On appelle « comptable de fait » la personne qui s’ingère sans en avoir le droit dans les opérations réservées au seul comptable habilité à titre principal à effectuer les opérations. La gestion de fait est une violation du principe de la séparation des comptables et des ordonnateurs.
2. Le budget des collectivités territoriales
D’après le décret du 29 décembre
1962 portant règlement général de la
comptabilité publique, les comptables des
collectivités territoriales doivent s’inspirer du plan
comptable général (PCG) de 1982.
a. Budget local et comptabilité publique locale
L’examen du budget doit être
précédé d’une phase préalable
constituée par le débat de l’assemblée
délibérante sur les orientations budgétaires
(« débat d’orientation
budgétaire ») pour les communes de plus de 3
500 habitants.
Le budget local comporte deux sections :
Le budget local comporte deux sections :
- la section de fonctionnement qui
regroupe les dépenses de fonctionnement (telles que
dépenses du personnel, les intérêts de la
dette) et les recettes de fonctionnement (telles que les
impôts locaux, les taxes) ;
- la section d’investissement qui regroupe les dépenses d’investissement (telles que remboursement des emprunts, les travaux en cours) et les recettes d'investissement(telles que le produit des emprunts, les subventions de l’État).
b. L'instruction M14
Pour simplifier et améliorer les règles
budgétaires et comptables applicables aux
collectivités territoriales, l’instruction
budgétaire et comptable « M14 » a
été mise en place depuis le
1er janvier 1997. Elle s’applique à
l’ensemble des communes et à leurs services à
caractère administratif, aux établissements publics
de coopération intercommunale, aux centres communaux et
intercommunaux d’action sociale et aux caisses des
écoles.
L’instruction M14 définit un mode de présentation normalisé des documents budgétaires qui doit être respecté. Le document budgétaire comporte quatre parties. Sont notamment mises en valeur les recettes de fonctionnement des collectivités qui proviennent principalement de ressources fiscales, de dotations de l’État et de redevances pour service rendu, et les dépenses de fonctionnement qui regroupent toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité territoriale (charges de personnel, achats de fournitures, prestations de services…). L’instruction M14 permet de recourir au vote fonctionnel qui consiste à regrouper dans une même fonction les dépenses de fonctionnement et d’investissement qui y correspondent (par exemple l’éducation).
Sur le plan comptable, la M14 reprend dans une nomenclature unifiée l’organisation, les intitulés et les codifications de la nomenclature par nature du PCG, mais aussi les grands principes budgétaires :
L’instruction M14 définit un mode de présentation normalisé des documents budgétaires qui doit être respecté. Le document budgétaire comporte quatre parties. Sont notamment mises en valeur les recettes de fonctionnement des collectivités qui proviennent principalement de ressources fiscales, de dotations de l’État et de redevances pour service rendu, et les dépenses de fonctionnement qui regroupent toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité territoriale (charges de personnel, achats de fournitures, prestations de services…). L’instruction M14 permet de recourir au vote fonctionnel qui consiste à regrouper dans une même fonction les dépenses de fonctionnement et d’investissement qui y correspondent (par exemple l’éducation).
Sur le plan comptable, la M14 reprend dans une nomenclature unifiée l’organisation, les intitulés et les codifications de la nomenclature par nature du PCG, mais aussi les grands principes budgétaires :
- le principe d’unité budgétaire :
il oblige à faire apparaître l’ensemble des
recettes et des dépenses du budget dans un document
unique ;
- le principe d’universalité
budgétaire : l’ensemble des recettes doit
servir à couvrir l’ensemble des dépenses.
Deux règles en découlent : la règle
de non-affectation qui interdit qu’une recette
particulière soit affectée à une
dépense particulière et la règle de
non-contraction qui oblige à inscrire dans le budget
toutes les dépenses et recettes sans contraction entre
elles.
- le principe de l’annualité
budgétaire : le budget autorise les dépenses
et les recettes pour une année civile qui commence le
1er janvier pour s’achever le 31
décembre. Toutefois, les collectivités
territoriales ont jusqu’au 31 mars de l’exercice
auquel il s’applique pour adopter leur budget.
- le principe de spécialité
budgétaire : les dépenses et les recettes ne
sont autorisées que pour un objet particulier.
- le principe de l’équilibre
budgétaire : ce principe oblige les
collectivités territoriales à voter en
équilibre chacune des deux sections de leur budget
(fonctionnement et investissement).
- le principe de sincérité : il suppose que l’ensemble des produits et des charges inscrites au budget soit évalué de façon sincère.
L’essentiel
La loi organique du 1er août 2001 fixe le cadre de la nouvelle constitution financière de l’État entrant en vigueur au 1er janvier 2006. L’objectif est de mettre en place une culture des résultats au sein de chaque ministère en révisant en profondeur la gestion des finances publiques. Des missions, des programmes et des indicateurs de résultats ont été mis en place. Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services ou de plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
Tout comme le budget de l’État, le budget local est soumis aux principes budgétaires que sont les principes de l’annualité, de l’unité, de l’universalité, de la spécialité et de la sincérité.
La loi organique du 1er août 2001 fixe le cadre de la nouvelle constitution financière de l’État entrant en vigueur au 1er janvier 2006. L’objectif est de mettre en place une culture des résultats au sein de chaque ministère en révisant en profondeur la gestion des finances publiques. Des missions, des programmes et des indicateurs de résultats ont été mis en place. Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services ou de plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
Tout comme le budget de l’État, le budget local est soumis aux principes budgétaires que sont les principes de l’annualité, de l’unité, de l’universalité, de la spécialité et de la sincérité.
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