Les dépenses publiques - Cours de Droit avec Maxicours

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Les dépenses publiques

Objectif : la réforme issue de la loi organique du 1er août 2001 organise le budget autour de la finalité des dépenses en introduisant les notions de missions, programmes et actions. La définition d’objectifs et la mesure de résultats visent à améliorer l’efficacité de la dépense publique. Après avoir présenté la nature des dépenses de l’État, il conviendra d’étudier le contrôle des dépenses engagées.
1. Les dépenses de l’État

Il est possible d’opérer une nomenclature des dépenses de l’État par ministères (quels sont les ministères les plus dépensiers ?), mais aussi par fonctions (à quel type d’intervention est affectée la dépense, tous ministères confondus ?).

Pour rappel, la dépense publique s’exécute en quatre phases :
• engagement,
• liquidation,
• ordonnancement,
• paiement.
(Voir la fiche sur L’exécution du budget)

a. Les dépenses de l’État par ministères
Les dépenses publiques peuvent être présentées selon une classification administrative par ministères.
Par ordre d’importance dans le budget de l’État, la répartition par ministères des dépenses du budget général est la suivante :
• éducation nationale (25 %),
• défense (20 %),
• travail, santé et cohésion sociale.

Viennent ensuite :
• l’équipement, les transports,
• le logement et le tourisme,
• l’économie, les finances et l'industrie,
• l’intérieur et la sécurité intérieure…
b. La fonction des dépenses de l’État
Les dépenses de l’État peuvent s’analyser selon leur fonction. Il s’agit d’une nomenclature économique qui ne tient pas compte de sa destination (analyse fonctionnelle), mais de sa nature économique.

L’analyse fonctionnelle des dépenses communes à tous les ministères du budget général révèle que les dépenses les plus importantes sont :

• les dépenses du personnel de l’État (45 %) qui englobent les traitements des fonctionnaires et des agents publics et les pensions civiles et militaires ;

• les dépenses d’intervention parmi lesquelles les dépenses en faveur de l’emploi qui sont les plus importantes, mais aussi les dépenses en faveur des entreprises, des collectivités territoriales ou des établissements publics (RATP, SNCF) ;

• les dépenses de fonctionnement qui regroupent les dépenses liées au fonctionnement courant de l’ensemble des services de l’État (dépenses d’entretien, achats, gestion immobilière…) ;

• la dette publique qui désigne l’ensemble des dettes de l’État (les intérêts notamment) résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis.
c. La répartition des crédits par missions
La « mission », notion introduite depuis la réforme budgétaire issue de la loi organique du 1er août 2001 (dite loi LOLF), regroupe l’ensemble des programmes concourant à une politique publique définie.

A titre indicatif, la répartition des crédits du budget général présentée dans les lois de finances montre que les missions les plus importantes concernent en premier lieu l’enseignement scolaire, puis la défense, le travail, la recherche et l’enseignement supérieur, la sécurité civile, la solidarité et l’intégration
2. Dépenses ordinaires et dépenses en capital
Les documents budgétaires distinguent d’une part les dépenses ordinaires qui regroupent les dépenses de fonctionnement et d’intervention, et d’autre part les dépenses en capital qui sont les dépenses d’investissement.
a. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires regroupent les deux catégories suivantes de dépenses :

• Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement regroupent l’ensemble des moyens mis à la disposition des ministères (dépenses de personnel, matériel et fonctionnement des services, travaux d’entretien…).
Le coût lié aux dépenses du personnel de la fonction publique est le plus important. Il peut s’agir de l’activité présente des personnels rémunérés par l’État (rémunérations d’activité, primes et indemnités, cotisations et prestations sociales…), mais aussi de l’activité passée (retraite et pensions à verser).

• Les dépenses d’intervention (dites aussi de transfert)
Les charges de la dette publique sont les dépenses de transfert les plus importantes. Parallèlement figurent les crédits consacrés aux interventions de l’État, notamment en matière sociale et économique.
b. Les dépenses en capital
Les dépenses en capital concernent en principe tous les ministères. Elles englobent principalement les dépenses liées aux investissements exécutés par l’État (énergie, transports…), et les subventions d’investissement accordées par l’État (logement, équipements administratifs, culturels ou sociaux…). Ces investissements sont destinés à favoriser la croissance à long terme.

Repères :

Structure des dépenses publiques dans le budget général (2004) :

- les dépenses ordinaires (89,3 %) dont : la dette publique (14,1 %), les rémunérations et charges sociales (25,9 %), les pensions civiles (12,9 %) ;

- les dépenses en capital (10,7 %) dont : les subventions pour les investissements civils (5 %) et les équipements militaires (4,3 %).
3. Dépenses et crédits
Les crédits accordés aux ministères correspondant aux dépenses ordinaires permettent normalement de réaliser le processus de la dépenses publique, c’est-à-dire son engagement et son paiement.
a. La nomenclature des dépenses par missions
Depuis la réforme budgétaire issue de la loi organique du 1er août 2001 (« LOLF ») et son entrée en vigueur au 1er janvier 2006, l’unité de vote des crédits est désormais « la mission » (Voir la fiche Les notions budgétaires).

Le budget est organisé autour de la finalité des dépenses en trois niveaux :

• les missions : pour rappel, la mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ;

• les programmes, qui correspondent à un ensemble cohérent d’actions confiées à un responsable (le responsable de programme). Ce dernier reçoit une enveloppe de crédits globale et fongible qui sont des enveloppes limitatives de crédits, comportant un sous-plafond de dépenses du personnel (Voir ci-après : Le principe de fongibilité asymétrique) ;

• les actions, qui détaillent les finalités des programmes. Les dépenses sont prévues et suivies en exécution. Les crédits ne sont pas limitatifs puisque le responsable du programme utilise la souplesse de gestion résultant de son budget global pour atteindre les objectifs qui lui ont été définis.

Les crédits du budget de l’État sont examinés et votés au premier euro. Les documents budgétaires présentent la justification de la totalité des crédits et des effectifs demandés. Le « titre » présente la nature de la dépense (dépense de personnel, dépense de fonctionnement…).
b. Le principe de fongibilité asymétrique
Le principe de fongibilité donne la possibilité de définir la destination et la nature des dépenses lors de l’exécution du programme pour en optimiser la mise en œuvre. Cependant, la fongibilité est asymétrique : les crédits de personnel peuvent être utilisés pour d’autres natures de dépenses (fonctionnement, intervention, investissement), mais l’inverse n’est pas possible. Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.

En revanche, tout comme les crédits, les emplois sont fongibles au sein d’un ministère dans la double limite du nombre d’emplois et du montant des crédits de personnel.

Repères :

La réforme budgétaire résultant de la loi organique du 1er août 2001 (LOLF) et entrant en vigueur au 1er janvier 2006, a pour objet de définir des objectifs et de mesurer des résultats afin d'améliorer l'efficacité de la dépense publique. Aussi, les conditions d’élaboration et d’exécution du budget de l’État privilégient la finalité des dépenses publiques. Les responsables de programmes bénéficient d’une autonomie dans la gestion de leurs administrations.


L’essentiel

Les dépenses totales du budget de l’État s’élèvent à près de 300 000 millions d’euros. La loi organique du 1er août 2001 (LOLF), entrant en vigueur au 1er janvier 2006, réforme en profondeur la gestion budgétaire de l’État autour de missions, programmes et actions.
Antérieurement, le budget de l’État répartissait les crédits par ministères en les répartissant par « chapitres » correspondant à des natures de dépenses. Désormais, le budget est voté par finalités de dépenses dans le cadre d’enveloppes globales.

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