Le service public et ses modes de gestion - Cours de Droit avec Maxicours

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Le service public et ses modes de gestion

Objectif : Le service public a pour but de satisfaire un besoin d’intérêt général. La collectivité territoriale choisit soit de le gérer directement, soit de déléguer la gestion à une personne privée. Les modes de gestion sont donc exposés, après avoir présenté les caractéristiques liées à la notion de service public.
1. Le service public : notions préalables
Le service public est défini comme toute activité d’une collectivité publique visant à satisfaire un besoin d’intérêt général. Le but de l’activité doit donc être la satisfaction d’un intérêt public et il est nécessaire que ce but soit assuré.
a. SPIC et SPA
On distingue les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC). Plusieurs critères permettent de les distinguer : l’objet du service, le mode de financement et les conditions de gestion.

Les SPA correspondent généralement à des activités relevant de la compétence obligatoire des collectivités territoriales (état civil, police, voirie…). Aucun bénéfice n’est envisageable car l’activité n’est pas lucrative.

Les SPIC correspondant à des services qui peuvent être gérés par des personnes privées ou un établissement public. Il peut s’agir d’activités d’intérêt général (crèches, ordures ménagères, distribution d’eau…) ou - de manière exceptionnelle - d’activités destinées à pallier la carence de l’initiative privée (piscines, salles de spectacles…).
b. Les lois « Rolland »
Des principes de fonctionnement communs à tous les services publics ont été dégagés par Louis Rolland (dits lois « Rolland »). Ils sont au nombre de trois :
  • La continuité du service public :
    Ce principe signifie que le service public doit fonctionner de manière continue (téléphone, électricité…) : l’usager a droit au fonctionnement normal du service.
    Aussi le droit de grève a-t-il été longtemps considéré comme illicite (Conseil d’Etat, 7 août 1949, arrêt Winkell), jusqu’à ce que le préambule de la Constitution de 1946 reconnaisse le principe du droit de grève.

    Droit de grève et principe de continuité du service public sont aujourd’hui deux principes à valeur constitutionnelle. La Constitution prévoit que le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent.
    Une réglementation pose les conditions de la licité du droit de grève (préavis, interdiction des grèves tournantes, interdiction de la grève à certains fonctionnaires comme la police, les préfets, le personnel pénitentiaire…).

  • L’égalité devant le service public :
    Ce principe est un corollaire du principe d’égalité des citoyens devant la loi, résultant de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
    Il signifie que tous les usagers bénéficient d’une part d’un droit d’accès au service public et d’autre part d’une égalité de traitement devant le service public.

    Toutefois, le Conseil d’Etat a admis la possibilité d’une différence de traitement sous réserve de conditions précises (arrêt du 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) : la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers d’un service public, est possible si elle est la conséquence nécessaire de la loi, ou s’il existe des différences de situation appréciables, ou si une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service le commande.

    Le principe de neutralité du service public découle du principe d’égalité : aucune discrimination ne peut être fondée à raison de la race, des convictions religieuses, politiques ou idéologiques. Cette règle s’applique notamment aux agents du service public.

  • La mutabilité des services publics :
    Ce principe - dit également principe d’adaptation des services publics – oblige le service public à s’adapter lorsque l’intérêt général le commande (Conseil d’Etat, 10 janvier 1902, arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen). En conséquence, l’usager ne peut pas s’y opposer.

    De plus, une collectivité peut imposer à son concessionnaire les adaptations nécessaires, à charge pour elle de lui verser une indemnité si les modifications contractuelles entraînent des déséquilibres financiers.
Repères :

Le service public est défini comme toute activité d’une collectivité publique visant à satisfaire un besoin d’intérêt général.
Le régime juridique applicable repose sur la distinction entre le service public administratif et le service public industriel et commercial.
2. Les modes de gestion directe
Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes peuvent individualiser la gestion d’un service public administratif relevant de leur compétence (cantines scolaires par exemple).

Un service public peut faire l’objet d’une régie directe, d’une régie dotée de la seule autonomie financière ou d’une régie dotée de l’autonomie financière et de la personnalité morale ou d’un établissement public qui dépend de lui.
a. Les régies
Par la régie directe (ou « régie simple), la collectivité territoriale gère elle-même le service public avec ses propres moyens. Cette forme de régie ne comporte donc pas d’organes de gestion.
Les décisions sont prises par l’organe délibérant de la collectivité (conseil municipal par exemple), dont le rôle est de fixer le nombre d’emplois et les règles d’organisation du service. La direction de la régie est assurée par l’exécutif territorial (le maire par exemple).
Le budget du service public fait l’objet d’un budget annexe ou confondu avec celui de la collectivité territoriale, mais en aucun cas d’un budget propre. Les règles budgétaires s’appliquent.

Quant à la régie dotée de la seule autonomie financière, elle est administrée, sous l’autorité du maire et du conseil municipal, par un conseil d’exploitation et un directeur.
L’organisation est analogue à la régie simple, mais ici, la régie est dotée d’un budget distinct de celui de la collectivité qui l’a créée.

Quant à la régie dotée de l’autonomie financière et de la personnalité morale (établissement public), elle dispose d’un budget autonome et non annexé à celui de la collectivité.
b. L’établissement public
L’établissement public est une entité autonome, dotée de l’autonomie financière et de la personnalité morale, rattachée à une collectivité territoriale, et créée pour la gestion d’une mission de service public. Il est pourvu d’un conseil d’administration qui est l’organe délibérant, et d’un directeur élu au sein de l’organe délibérant.

Doté de la personnalité morale, l’établissement public dispose d’une personnalité juridique propre, distincte de celle de la collectivité territoriale à laquelle il est rattaché.

L’activité d’un établissement public est toujours spécialisée et précisée dans les statuts de l’établissement. Il existe des établissements publics administratifs (centre hospitalier par exemple) et des établissements publics industriels et commerciaux (syndicat des eaux par exemple).


Repères :

Lorsqu’une collectivité territoriale gère directement un service public, elle l’exploite en « régie ». Il existe trois catégories de régies selon leur degré d’autonomie juridique et financière : la régie simple, la régie dotée de la seule autonomie financière et la régie dotée de l’autonomie financière et de la personnalité morale.
3. Les modes de gestion déléguée
Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. Les conventions de délégation de service public sont toujours limitées dans le temps.
a. La procédure de délégation de service public
La loi du 29 janvier 1993 (dite loi Sapin) a posé des règles de transparence dans les procédures de passation des délégations de service public.

Les délégations de service public sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres. Les garanties professionnelles sont appréciées notamment dans la personne des associés et au vu des garanties professionnelles réunies en son sein. Une mise en concurrence est effectuée, mais selon une procédure permettant toute transparence.

Une commission de délégation de service public – composée par des membres des organes délibérants des collectivités territoriales et par l’exécutif territorial - dresse la liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la continuité du service public et l’égalité des usagers devant le service public.

La collectivité adresse à chacun des candidats un document définissant les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que, s’il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu à l’usager. Les offres ainsi présentées sont librement négociées par l’autorité responsable de la personne publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire.

Le délégataire produit chaque année avant le 1er juin à l’autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service.
b. Les formes de délégation
Les principales formes de délégation de service public sont :

  • la concession : il s’agit d’un contrat qui charge un particulier ou une société d’exécuter un ouvrage public ou d’assurer un service public, à ses risques et périls et à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans garantie d’intérêt, et que l’on rémunère en lui confiant l’exploitation de l’ouvrage public ou l’exécution du service public avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l’ouvrage ou sur ceux qui bénéficient du service.

  • l’affermage : ce contrat permet à une collectivité territoriale de confier à une personne (le fermier), l’exploitation d’un service public sur un ouvrage public dont la construction a été préalablement confiée à la collectivité elle-même. Le fermier est responsable de l’exploitation dont il supporte les éventuelles pertes. Il exploite à ses risques et périls et reçoit une redevance forfaitaire déterminée dans le contrat d’affermage.

  • la gérance : ce contrat permet à une collectivité territoriale de confier à une personne physique ou morale (le gérant), la gestion d’un service public local. Le gérant reçoit une rémunération fixe versée par la collectivité, tandis que celle-ci fixe les tarifs imposés aux usagers. La rémunération comporte deux éléments : une partie fixe et une partie variable en fonction des résultats de l’exploitation.

  • la régie intéressée : la collectivité confie la gestion du service public (exploitation et entretien) à un régisseur (ou gérant intéressé) moyennant une rémunération qui n’est pas assurée par les usagers mais par une prime calculée par rapport au chiffre d’affaires complétée d’une prime de productivité et le cas échéant, d'une part des bénéfices. Le régisseur exploite le service public pour le compte de la collectivité et non pour son propre compte.
Repères :

La délégation de service public est un contrat par lequel une personne publique confie à un organisme autonome, le plus souvent privé, la gestion d’une activité de service public. Elle regroupe essentiellement la concession, l’affermage, la gérance et la régie intéressée. La personne publique reste libre du choix de son délégataire mais la loi impose une procédure permettant la présentation de plusieurs offres concurrentielles. 


L’essentiel

La doctrine traditionnelle considérait que le service public était une activité d’intérêt général gérée par une personne publique. Le Conseil d’Etat a progressivement admis qu’un organisme privé pouvait se voir confier une mission de service public (arrêt du 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et protection »).
La jurisprudence a confirmé la gestion privée à l’occasion d’un service public notamment avec la reconnaissance des services publics industriels et commerciaux. Cette qualification supposait un mode de gestion comparable à celle d’une entreprise privée, notamment l’équilibre financier.
A l’heure actuelle, les modes de gestion des services publics sont soit directs, soit délégués.

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