Le Parlement
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Objectif : la Constitution de 1958 a
été rédigée en réaction contre
les abus du parlementarisme qui caractérisaient les
régimes précédents. D’où la
volonté de rationaliser les procédures afin de
permettre au Gouvernement de mener à bien sa politique. De
fait, le Parlement n’est plus l’élément
central du système politique, mais il accomplit de
manière satisfaisante ses missions de législation
et de contrôle. Il convient donc d’examiner ces
différentes missions après s’être
intéressé à l’organisation et au
fonctionnement du Parlement.
1. La composition du Parlement
a. L’élection des parlementaires
L’Assemblée nationale comprend
577
députés. Elle se
renouvelle intégralement tous les
5 ans. Elue au suffrage universel
direct, elle représente les citoyens. Les
députés sont élus au scrutin uninominal
majoritaire à deux tours.
Les sénateurs dont le nombre passera progressivement de 321 à 346 en 2010 sont élus pour 6 ans. Le Sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans. L’âge d’éligibilité est fixé à 30 ans (depuis 2003). Le Sénat représente les collectivités territoriales et les Français établis hors de France.
Les sénateurs ne sont pas élus directement par les citoyens, mais par un collège électoral composé des députés, des sénateurs, des conseillers régionaux ainsi que des délégués des conseils municipaux.
Dans les départements qui élisent trois sénateurs au moins, l’élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours.
Dans les départements qui élisent au moins quatre sénateurs, l’élection a lieu à la représentation proportionnelle (chaque liste doit être composée alternativement d’un candidat de chaque sexe).
Les sénateurs dont le nombre passera progressivement de 321 à 346 en 2010 sont élus pour 6 ans. Le Sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans. L’âge d’éligibilité est fixé à 30 ans (depuis 2003). Le Sénat représente les collectivités territoriales et les Français établis hors de France.
Les sénateurs ne sont pas élus directement par les citoyens, mais par un collège électoral composé des députés, des sénateurs, des conseillers régionaux ainsi que des délégués des conseils municipaux.
Dans les départements qui élisent trois sénateurs au moins, l’élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours.
Dans les départements qui élisent au moins quatre sénateurs, l’élection a lieu à la représentation proportionnelle (chaque liste doit être composée alternativement d’un candidat de chaque sexe).
b. Le statut des parlementaires
Les incompatibilités comme les immunités ont pour
principal objectif d’assurer l’indépendance
des parlementaires.
S’agissant des incompatibilités, la loi interdit aux parlementaires d’exercer des fonctions publiques nominatives : membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel et, plus généralement fonctionnaire français. En revanche, le parlementaire peut poursuivre son activité professionnelle privée.
En outre, un parlementaire ne peut siéger au Parlement européen, et ne peut détenir qu’un seul des mandats locaux suivants :
• conseiller régional,
• conseiller général,
• conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants.
Les immunités sont des protections juridiques accordées aux parlementaires. Un parlementaire ne peut être mis en cause sur le plan pénal ou civil pour un acte accompli dans l’exercice de son mandat, même après la fin de celui-ci.
Par ailleurs, aucun parlementaire ne peut faire l’objet d’une arrestation sans autorisation préalable du bureau de son assemblée (sauf flagrant délit). Cette inviolabilité concerne tous les actes, même étrangers à l’exercice des fonctions, et cesse avec la fin du mandat.
S’agissant des incompatibilités, la loi interdit aux parlementaires d’exercer des fonctions publiques nominatives : membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel et, plus généralement fonctionnaire français. En revanche, le parlementaire peut poursuivre son activité professionnelle privée.
En outre, un parlementaire ne peut siéger au Parlement européen, et ne peut détenir qu’un seul des mandats locaux suivants :
• conseiller régional,
• conseiller général,
• conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants.
Les immunités sont des protections juridiques accordées aux parlementaires. Un parlementaire ne peut être mis en cause sur le plan pénal ou civil pour un acte accompli dans l’exercice de son mandat, même après la fin de celui-ci.
Par ailleurs, aucun parlementaire ne peut faire l’objet d’une arrestation sans autorisation préalable du bureau de son assemblée (sauf flagrant délit). Cette inviolabilité concerne tous les actes, même étrangers à l’exercice des fonctions, et cesse avec la fin du mandat.
2. L’organisation et le fonctionnement du Parlement
a. L’organisation des assemblées
Les organes de
direction
Composé de 22 membres, le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, qui comprend notamment le président et les vice-présidents, reproduit en principe la configuration politique de l’assemblée.
Troisième et quatrième personnages de l’Etat, le président du Sénat et celui de l’Assemblée nationale possèdent de nombreuses compétences constitutionnelles (art. 12, 16, 18, 54, 56…).
Le président de l’Assemblée nationale préside également le Congrès (réunion de l’Assemblée et du Sénat).
Le président du Sénat assure la suppléance du chef de l’Etat (art.7).
Chacun des deux présidents dirige les séances de son assemblée et en assure la police.
La conférence des présidents, quant à elle, est principalement compétente pour établir l’ordre du jour et pour organiser les débats de l’assemblée.
Les organes de travail
Les commissions législatives sont chargées de préparer la délibération en séance publique des textes de loi. Il y a six commissions dans chaque assemblée.
Créée pour six mois au plus, la commission d’enquête a pour objet de recueillir des éléments d’information sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales.
Par ailleurs, les parlementaires peuvent constituer des groupes politiques. Un groupe doit comprendre au moins 20 députés ou 15 sénateurs et produire une déclaration de politique commune.
Composé de 22 membres, le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, qui comprend notamment le président et les vice-présidents, reproduit en principe la configuration politique de l’assemblée.
Troisième et quatrième personnages de l’Etat, le président du Sénat et celui de l’Assemblée nationale possèdent de nombreuses compétences constitutionnelles (art. 12, 16, 18, 54, 56…).
Le président de l’Assemblée nationale préside également le Congrès (réunion de l’Assemblée et du Sénat).
Le président du Sénat assure la suppléance du chef de l’Etat (art.7).
Chacun des deux présidents dirige les séances de son assemblée et en assure la police.
La conférence des présidents, quant à elle, est principalement compétente pour établir l’ordre du jour et pour organiser les débats de l’assemblée.
Les organes de travail
Les commissions législatives sont chargées de préparer la délibération en séance publique des textes de loi. Il y a six commissions dans chaque assemblée.
Créée pour six mois au plus, la commission d’enquête a pour objet de recueillir des éléments d’information sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales.
Par ailleurs, les parlementaires peuvent constituer des groupes politiques. Un groupe doit comprendre au moins 20 députés ou 15 sénateurs et produire une déclaration de politique commune.
b. Le fonctionnement des assemblées
L’organisation des
sessions
La session désigne la période de l’année pendant laquelle les assemblées se réunissent pour délibérer. Depuis 1995, il n’y a plus deux sessions mais une session unique qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin.
En dehors de la session unique, le président de la République peut discrétionnairement ouvrir et clore une session extraordinaire sur un ordre du jour déterminé, à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale. Dans certaines circonstances, le Parlement se réunit également de plein droit (art. 12, 16, 18).
Le déroulement des séances
Les séances sont publiques. L’ordre du jour des séances comporte par priorité et dans l’ordre fixé par le Gouvernement, la discussion des projets de loi qu’il a déposés et des propositions de loi qu’il a acceptées. Depuis 1995, une séance par mois est réservée à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée.
En général, les questions mises aux voix ne sont adoptées que si elles ont obtenu la majorité des suffrages exprimés. Le vote est normalement personnel. Toutefois, il est fréquent que les parlementaires présents votent pour les absents de leurs groupes.
La session désigne la période de l’année pendant laquelle les assemblées se réunissent pour délibérer. Depuis 1995, il n’y a plus deux sessions mais une session unique qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin.
En dehors de la session unique, le président de la République peut discrétionnairement ouvrir et clore une session extraordinaire sur un ordre du jour déterminé, à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale. Dans certaines circonstances, le Parlement se réunit également de plein droit (art. 12, 16, 18).
Le déroulement des séances
Les séances sont publiques. L’ordre du jour des séances comporte par priorité et dans l’ordre fixé par le Gouvernement, la discussion des projets de loi qu’il a déposés et des propositions de loi qu’il a acceptées. Depuis 1995, une séance par mois est réservée à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée.
En général, les questions mises aux voix ne sont adoptées que si elles ont obtenu la majorité des suffrages exprimés. Le vote est normalement personnel. Toutefois, il est fréquent que les parlementaires présents votent pour les absents de leurs groupes.
3. Les attributions du Parlement
a. La fonction de législation
La Constitution de 1958 s’efforce de limiter le domaine de
la loi au profit du règlement, et elle réorganise
profondément la procédure législative au
bénéfice du Gouvernement.
La limitation de la loi
L’article 34 de la Constitution réduit le domaine de la loi à quatorze matières limitativement énumérées (par exemple : « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », ou encore « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables »).
Toutes les autres matières relèvent de la compétence réglementaire (article 37). Le législateur est notamment compétent pour fixer les règles importantes dans le domaine des libertés et l’organisation économique et sociale.
Toutefois, le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence favorable à la compétence du Parlement. Chargé par la Constitution de protéger le pouvoir réglementaire contre les empiètements éventuels du législateur, il a notamment estimé qu’une loi contenant des dispositions qui relèvent normalement de la compétence du pouvoir exécutif n’est pas pour autant inconstitutionnelle.
En réalité, la limitation de la loi sous la Ve République résulte davantage de sa subordination à des normes qui lui sont supérieures : normes constitutionnelles, engagements internationaux et actes communautaires.
La procédure législative ordinaire
L’initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les textes du chef du Gouvernement, appelés projets de lois, sont délibérés en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat.
La première assemblée saisie est en général l’Assemblée nationale. L’initiative peut également émaner d’un ou plusieurs parlementaires. Les propositions de loi sont d’abord examinées par l’assemblée d’origine. Les propositions et amendements parlementaires sont irrecevables dans l’hypothèse où leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques.
A la suite de son dépôt, le texte est renvoyé pour examen à une commission permanente qui prépare la discussion en séance publique. Celle-ci comprend deux phases.
• La phase d’examen général a pour objectif de présenter le texte.
• Lors de la phase d’examen détaillé, la discussion porte sur chaque article.
L’amendement se définit comme une proposition de modification d’un texte en discussion. Le droit d’amendement appartient aux membres du Gouvernement ou du Parlement. A l’issue de l’examen des articles, l’assemblée vote l’ensemble du texte. Le texte adopté est transmis au Sénat.
En cas de désaccord, les dispositions non conformes font le va-et-vient entre les deux assemblées jusqu’à leur vote en termes identiques. En cas de désaccord persistant entre les deux assemblées, le Premier ministre peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. Si la CMP ne parvient pas à un accord, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque assemblée, demander à la seule Assemblée nationale de statuer définitivement.
La limitation de la loi
L’article 34 de la Constitution réduit le domaine de la loi à quatorze matières limitativement énumérées (par exemple : « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », ou encore « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables »).
Toutes les autres matières relèvent de la compétence réglementaire (article 37). Le législateur est notamment compétent pour fixer les règles importantes dans le domaine des libertés et l’organisation économique et sociale.
Toutefois, le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence favorable à la compétence du Parlement. Chargé par la Constitution de protéger le pouvoir réglementaire contre les empiètements éventuels du législateur, il a notamment estimé qu’une loi contenant des dispositions qui relèvent normalement de la compétence du pouvoir exécutif n’est pas pour autant inconstitutionnelle.
En réalité, la limitation de la loi sous la Ve République résulte davantage de sa subordination à des normes qui lui sont supérieures : normes constitutionnelles, engagements internationaux et actes communautaires.
La procédure législative ordinaire
L’initiative des lois appartient au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les textes du chef du Gouvernement, appelés projets de lois, sont délibérés en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’Etat.
La première assemblée saisie est en général l’Assemblée nationale. L’initiative peut également émaner d’un ou plusieurs parlementaires. Les propositions de loi sont d’abord examinées par l’assemblée d’origine. Les propositions et amendements parlementaires sont irrecevables dans l’hypothèse où leur adoption aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques.
A la suite de son dépôt, le texte est renvoyé pour examen à une commission permanente qui prépare la discussion en séance publique. Celle-ci comprend deux phases.
• La phase d’examen général a pour objectif de présenter le texte.
• Lors de la phase d’examen détaillé, la discussion porte sur chaque article.
L’amendement se définit comme une proposition de modification d’un texte en discussion. Le droit d’amendement appartient aux membres du Gouvernement ou du Parlement. A l’issue de l’examen des articles, l’assemblée vote l’ensemble du texte. Le texte adopté est transmis au Sénat.
En cas de désaccord, les dispositions non conformes font le va-et-vient entre les deux assemblées jusqu’à leur vote en termes identiques. En cas de désaccord persistant entre les deux assemblées, le Premier ministre peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. Si la CMP ne parvient pas à un accord, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par chaque assemblée, demander à la seule Assemblée nationale de statuer définitivement.
b. La fonction de contrôle
Le contrôle parlementaire consiste
d’abord en procédures d’information. Les
questions écrites sont posées par un parlementaire
à un ministre qui dispose d’un mois pour
répondre. Les questions au Gouvernement (deux heures par
semaine) sont retransmises à la télévision.
Le ministre a un temps limité pour y répondre.
Le premier alinéa de l’article 49 prévoit qu’après délibération du Conseil des ministres, le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. Le quatrième alinéa de l’article 49 donne également au Premier ministre la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale. Mais cette procédure n’engage pas la responsabilité du Gouvernement.
L’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des députés. La motion ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée (motion de censure spontanée).
Enfin, l’article 49-3 prévoit que le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Celui-ci sera alors considéré comme adopté si une motion de censure n’est pas adoptée à la majorité des membres de l’Assemblée nationale.
Le premier alinéa de l’article 49 prévoit qu’après délibération du Conseil des ministres, le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. Le quatrième alinéa de l’article 49 donne également au Premier ministre la faculté de demander au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale. Mais cette procédure n’engage pas la responsabilité du Gouvernement.
L’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des députés. La motion ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée (motion de censure spontanée).
Enfin, l’article 49-3 prévoit que le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Celui-ci sera alors considéré comme adopté si une motion de censure n’est pas adoptée à la majorité des membres de l’Assemblée nationale.
L’essentiel
Le Parlement exerce traditionnellement deux fonctions.
En ce qui concerne la confection de la loi, la « révolution juridique » consistant en 1958 à limiter son domaine n’a finalement pas eu lieu, en raison notamment de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
S’agissant de sa fonction de contrôle, elle réside notamment dans la possibilité, pour la seule Assemblée nationale, de renverser le Gouvernement.
Aujourd’hui, les missions du Parlement consistent surtout à retoucher le travail législatif du Gouvernement en votant des amendements et à exercer le contrôle sur les activités gouvernementales par des procédures informatives.
Le Parlement exerce traditionnellement deux fonctions.
En ce qui concerne la confection de la loi, la « révolution juridique » consistant en 1958 à limiter son domaine n’a finalement pas eu lieu, en raison notamment de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
S’agissant de sa fonction de contrôle, elle réside notamment dans la possibilité, pour la seule Assemblée nationale, de renverser le Gouvernement.
Aujourd’hui, les missions du Parlement consistent surtout à retoucher le travail législatif du Gouvernement en votant des amendements et à exercer le contrôle sur les activités gouvernementales par des procédures informatives.
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