Le Gouvernement - Cours de Droit avec Maxicours

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Le Gouvernement

Objectif : l’étude des pouvoirs présidentiels pourrait donner l’impression que le Gouvernement ne joue qu’un rôle secondaire. Il n’en est rien.
En effet, si le président intervient de manière essentielle dans la décision et parfois dans l’impulsion, il ne dispose pas des moyens juridiques et administratifs qui lui permettent de préparer les décisions, de les exécuter et de gérer quotidiennement l’Etat.
Sans le concours du Gouvernement, la présidence n’a pas les moyens de conduire la politique voulue par le chef de l’Etat. Il convient donc d’examiner l’organisation du Gouvernement ainsi que ses pouvoirs.
1. L’organisation du Gouvernement
a. Une structure hiérarchisée
En vertu de l’article 8 de la Constitution, le président de la République nomme le Premier ministre et met fin aux fonctions de ce dernier lorsqu’il présente la démission de son Gouvernement. La nomination est discrétionnaire, c'est-à-dire que le président est libre de choisir son Premier ministre. Il doit toutefois tenir compte de la composition politique de l’Assemblée nationale.

En période de cohabitation, il doit choisir le chef de la majorité parlementaire. Le président peut aussi révoquer discrétionnairement le Premier ministre contrairement à la lettre de la Constitution.

Le président de la République nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions sur proposition du Premier ministre. Mais, en période de cohabitation, le gouvernement se fait à Matignon.

En moyenne, le Gouvernement comprend une quarantaine de membres. En dehors du Premier ministre, le Gouvernement se compose de ministres qui sont chargés de diriger un département ministériel. Lorsqu’ils sont entourés de ministres délégués ou/et de secrétaires d’Etat, ils sont « chefs de file ».

La tenue régulière du Conseil des ministres, chaque mercredi, incarne la collégialité et la solidarité du travail gouvernemental. Les secrétaires d’Etat ne participent en principe qu’à celles dont l’ordre du jour comprend une question relevant de leur compétence. La cessation des fonctions peut être collective, mais aussi individuelle (révocation, démission volontaire).
b. Un statut commun
Selon l’article 23 de la Constitution, les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de :

tout mandat parlementaire,
toute fonction de représentation professionnelle à caractère national,
tout emploi public,
• toute autre activité professionnelle.

De manière novatrice, l’article 23 établit une incompatibilité entre la fonction de ministre et le mandat de député ou de sénateur (et de parlementaire européen).

L’objectif est d’émanciper le Gouvernement par rapport au Parlement, au nom de la séparation des pouvoirs, et de mettre un terme à la « course aux portefeuilles », source d’instabilité gouvernementale.

Le député ou le sénateur nommé au Gouvernement dispose d’un mois pour choisir entre les deux fonctions. S’il appartient toujours au Gouvernement à l’expiration de ce délai, il perd automatiquement son siège au Parlement.

Devant l’Assemblée nationale, la responsabilité politique est toujours collective. En revanche, un ministre qui commet une faute peut être révoqué par le président de la République, sur proposition du Premier ministre.

Sur le plan pénal, les ministres peuvent être jugés pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions devant la Cour de justice de la République. Celle-ci comprend douze parlementaires et trois magistrats de la Cour de cassation.
2. Les attributions du Gouvernement
a. Les attributions collégiales
Selon le premier alinéa de l’article 20 de la Constitution, « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ». C’est donc lui qui doit normalement décider des grandes orientations politiques et prendre les mesures nécessaires à leur mise en œuvre.

Cependant, en période présidentialiste, le Gouvernement abandonne au président la charge de définir la politique de la nation. En fait, le premier alinéa de l’article 20 n’est appliqué qu’en période de cohabitation.

Le Gouvernement dispose également de l’administration et de la force armée.
De nombreux articles de la Constitution prévoient l’intervention du Gouvernement, c’est-à-dire en principe du Premier ministre. En particulier, dans le cadre du parlementarisme rationalisé, le Gouvernement a la maîtrise de la procédure législative (voir la fiche « Le Parlement »).

En outre, l’article 38 lui permet, pour l’exécution de son programme, de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui relèvent normalement de la loi ordinaire.
b. Les attributions individuelles
Les ministres responsables contresignent avec le Premier ministre les actes du président de la République (autres que ceux qui relèvent des pouvoirs propres du chef de l’Etat), tandis que les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution. Par ailleurs, l’article 21 autorise le Premier ministre à déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Le rôle du Premier ministre est défini par l’article 21 de la Constitution.
• Il dirige l’action du Gouvernement.
• Il encadre l’action des ministres par des instructions et circulaires.
• Du point de vue politique, il incarne l’action collégiale du Gouvernement.
• Il a naturellement vocation à diriger la majorité parlementaire et à la mener au combat au moment des élections législatives.
• C’est lui également qui, après délibération en Conseil des ministres, engage la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale, un programme ou un texte.
• Il anime et coordonne le travail gouvernemental.
• En période de cohabitation, il n’est que le premier collaborateur du président de la République.

Par ailleurs, il est chargé de l’exécution des lois. Il détient l’essentiel du pouvoir réglementaire et du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l’Etat.

Il est possible de distinguer deux types de règlements pris par le Premier ministre.
• D’abord, sur l’invitation du législateur ou de sa propre initiative, il prend dans un délai raisonnable les règlements nécessaires à l’application des lois (règlements subordonnés).
• Ensuite, dans les matières que la Constitution ne réserve pas au législateur, le Premier ministre intervient indépendamment de toute loi à appliquer (règlements autonomes).

Même dans les domaines privilégiés de l’action présidentielle, le Premier ministre exerce des attributions. Ainsi, il est responsable de la défense nationale. Les périodes de cohabitation confirment que le Premier ministre a également vocation à s’intéresser aux affaires étrangères. Il s’invite alors aux sommets internationaux et aux conseils européens, qui font l’objet d’une préparation commune.

Enfin, le Premier ministre exerce de nombreuses attributions personnelles ou gouvernementales qui lui confèrent une maîtrise de la procédure législative (voir la fiche « Le Parlement »). Il dispose, en outre, au même titre que les parlementaires, de l’initiative des lois. Une fois la loi adoptée, il peut saisir le Conseil constitutionnel.
L’essentiel

La tradition constitutionnelle française avait un parent pauvre, le gouvernement. A l’inverse, la Constitution de 1958 réhabilite le mot même de « gouvernement » en lui consacrant son titre III.

Le Gouvernement est notamment chargé de déterminer et de conduire la politique de la nation. En réalité, il exerce cette fonction, sous la direction du Premier ministre, uniquement pendant les périodes de cohabitation. Toutefois, même en période présidentialiste, le chef de l’Etat a besoin du Gouvernement pour mener à bien ses réformes.

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