La fonction publique - Cours de Droit avec Maxicours

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La fonction publique

Objectif : Il existe trois fonctions publiques en France : la fonction publique d’Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Nous nous efforcerons d’étudier leurs caractéristiques et les conditions d’emploi des fonctionnaires.
1. La notion de fonction publique
La fonction publique comprend l’ensemble des agents occupant les emplois civils permanents de l’Etat, des collectivités territoriales (communes, départements, régions) ou de certains établissements publics hospitaliers.
a. Une spécificité française
La fonction publique a toujours occupé en France une position particulière directement liée à la conception française de l’Etat et à l’importance traditionnellement attachée au service public.

Les fonctionnaires sont régis par des règles propres et selon des principes qui tiennent compte de cette spécificité. Ces règles et ces principes sont différents de ceux qui existent dans d’autres pays de l’Union européenne où le régime applicable aux agents de l’Etat se différencie moins de celui applicable dans le secteur privé et où la fonction publique ne connaît pas le même système de carrière mais s’organise uniquement autour des emplois.
b. Les caractéristiques de la fonction publique
La fonction publique française se caractérise principalement par :
  • la garantie d’emploi : elle protège le fonctionnaire contre un changement d’ordre politique et garantit sa neutralité ;
  • la titularisation : chaque fonctionnaire est titularisé dans un grade de la hiérarchie administrative. Ce grade est distinct de l’emploi qu’il occupe. Le principe de la séparation du grade et de l’emploi signifie qu’un fonctionnaire n’est pas recruté pour occuper un emploi déterminé, mais pour occuper ceux des emplois auxquels son grade donne accès ;
  • la carrière : le système de carrière permet aux fonctionnaires de progresser tout au long de leur vie professionnelle dans les différents échelons et grades ;
  • un statut : les fonctionnaires sont soumis à un statut général défini par le législateur.
c. Le droit disciplinaire
Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire. Le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination.

Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes, et à l’assistance de défenseurs de son choix. L’administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier.

Les sanctions disciplinaires sont classées en quatre catégories selon leur gravité (parmi lesquelles l’avertissement, le blâme, l’exclusion temporaire, le déplacement d’office, l’exclusion définitive…). Elles ne peuvent être prononcées sans une consultation préalable d’un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. L’avis de cet organisme et la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. Ce principe de droit à la défense fait partie des garanties accordées à tout fonctionnaire.

2. Les dispositions applicables à tous les fonctionnaires
Pour avoir la qualité de fonctionnaire, certaines conditions sont requises :
• avoir la nationalité française ou être ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne,
• avoir la jouissance des droits civiques,
• avoir des conditions d’aptitude physique exigées pour l’exercice des fonctions,
• ne pas avoir de mentions au bulletin de casier judiciaire n°2 incompatibles avec l’exercice des fonctions…
a. Les droits et les obligations
Tout fonctionnaire dispose de garanties :
  • liberté d’opinion politique, syndicale, philosophique ou religieuse,
  • droit syndical (à l’exception des militaires),
  • droit de grève (à l’exception des fonctionnaires de la police nationale, de l’administration pénitentiaire, des militaires et des magistrats),
  • protection assurée par la collectivité publique dans l’exercice des fonctions (en cas de menaces, d’injures, de diffamations…),
  • conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver la santé et l’intégrité physique,
  • droit à la formation permanente…
Des obligations s’imposent également :
  • devoir de neutralité,
  • responsabilité de l’exécution des tâches confiées,
  • non cumul d’emplois (à l’exception de fonctions liées à l’enseignement, l’expertise ou la production d’œuvres littéraires),
  • obligation de réserve en dehors du service…
Le devoir d’obéissance hiérarchique impose à tout fonctionnaire de se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf si l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

Enfin, le fonctionnaire est dans l’obligation de respecter le secret professionnel en tant que dépositaire de renseignements concernant des particuliers et il ne doit pas faire état de ces informations dont il a connaissance à l’occasion de l’exercice de ses fonctions (discrétion professionnelle).

Après leur service accompli, les fonctionnaires ont droit à une rémunération qui comprend :
  • le traitement de base qui est fonction du niveau occupé sur une « grille » indiciaire commune aux trois fonctions publiques. Le traitement annuel brut est obtenu en multipliant l’indice majoré correspondant à l’échelon du grade que détient le fonctionnaire par la valeur du point d’indice ;
  • l’indemnité de résidence : elle est versée en fonction de la zone de résidence administrative du fonctionnaire et représente au maximum 3 % du traitement brut ;
  • le supplément familial de traitement attribué en plus des allocations familiales ;
  • les primes et indemnités (travaux supplémentaires, frais de déplacement, logement de fonction, voiture de fonction…).
b. Le recrutement
Le principe est celui du recrutement par concours, mais la loi a prévu d’autres possibilités de recrutement dans des cas limitativement énumérés.

Il existe des concours pour tous les niveaux d’études donnant accès à l’une des trois catégories : A, B, C. Certains concours (externes ou internes) permettent d’accéder directement à un corps et à un grade. D’autres donnent accès à une école administrative (impôts, douanes, magistrature, enseignement…).

Des concours ont lieu « sur titres » et ne comportent pas d’épreuves, tandis que d’autres sont réservés à des candidats justifiant d’une expérience professionnelle dans le secteur privé, associatif ou de l’exercice d’un mandat électif local (« troisième concours »).

Un parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l’Etat (« PACTE ») a été mis en place en 2005 pour les jeunes de 16 à 25 ans dont le niveau d’études est inférieur au bac. Il s’agit d’une formation en alternance de deux ans à l’issue de laquelle l’intégration sur des emplois de fonctionnaires budgétés dans la catégorie C est possible, après une vérification d’aptitude.
c. La carrière
Le système de carrière est fondé sur la distinction entre le grade et l’emploi. Ainsi un fonctionnaire qui perd son emploi reste titulaire de son grade, demeure dans la fonction publique et peut être affecté à tout emploi correspondant au grade qui est le sien. Ce système de carrière entraîne l’application de règles en matière de déroulement de carrière (conditions d’avancement…).

Il existe plusieurs positions administratives. La plus courante est la position d’activité dans laquelle le fonctionnaire exerce les fonctions de l’un des emplois correspondant à son grade. Il peut les exercer dans une administration autre que son administration d’origine :
> s’il continue à être rémunéré par elle, il est « mis à disposition »,
> s’il est rémunéré par l’administration d’accueil, il est « détaché ».
> Il peut aussi être en position de disponibilité : il perd alors ses droits à l’avancement et à la retraite.

La promotion est également possible. Le passage par la voie des concours internes est la principale. Il existe également l’avancement d’échelon lié principalement à l’ancienneté ainsi que l’avancement de grade, en considération des aptitudes professionnelles.

L’appréciation des compétences professionnelles des fonctionnaires repose sur l’évaluation annuelle menée avec le supérieur hiérarchique. Cet entretien amène à la fixation d’une note chiffrée.
d. Le statut des fonctionnaires
Les fonctionnaires bénéficient d’un statut général :
• loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (qui s’applique à la fonction publique d’Etat et la fonction publique territoriale),
• loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
• loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Ce statut, défini par la loi, pose des règles en matière de sanctions disciplinaires (manquement aux obligations professionnelles, infractions de droit commun…), des règles relatives à la perte de qualité de fonctionnaire (retraite, démission, licenciement, révocation…), le droit à mobilité, le droit à la formation permanente, la représentation du personnel dans des instances paritaires, la rémunération constatée principalement d’un traitement indiciaire déterminé en fonction du grade de l’agent et de régimes indemnitaires.

A côté des textes législatifs, des textes réglementaires énoncent des règles particulières applicables à chaque corps de fonctionnaires. Chaque fonctionnaire appartient à un statut particulier en fonction de son niveau hiérarchique et de la nature de ses missions. Les statuts particuliers sont périodiquement adaptés aux évolutions du marché de l’emploi, des techniques professionnelles et des missions du corps. La tendance est au regroupement et à la fusion des corps pour faciliter la déconcentration et la mobilité.
e. Une illustration : la fonction publique territoriale
Les fonctionnaires territoriaux se répartissent, comme les fonctionnaires de l’Etat, en trois catégories désignées par les lettres A, B et C (ordre hiérarchique décroissant).

Ils sont regroupés dans des cadres d’emplois (l’équivalent des corps de la fonction publique de l’Etat, mais sans gestion nationale) qui sont régis par des statuts particuliers communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et des établissements publics en relevant.

La loi du 26 janvier 1984 précise notamment que :
  • ces statuts particuliers ont un caractère national,
  • un cadre d’emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d’un grade leur donnant vocation à occuper certains types d’emplois,
  • un cadre d’emplois peut regrouper plusieurs grades (grade initial jusqu’au grade d’avancement),
  • l’accès aux grades dans chaque cadre d’emploi s’effectue par voie de concours, de promotion interne ou d’avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers.
Les cadres d’emplois sont répartis par filières : administrative, technique, culturelle, sportive, sociale, médico-sociale et médico-technique, animation, police municipale, incendie et secours.

Par exception à l’exercice des fonctions résultant de l’appartenance à un statut particulier déterminé, la loi du 26 janvier 1984 prévoit que les emplois de direction les plus élevés ont le caractère d’emplois fonctionnels occupés par la voie du détachement (directeur général des services des communes de plus de 3 500 habitants par exemple) et, dans certains cas, par recrutement sur la base d’un contrat.

Par exception au principe de l’occupation d’emplois permanents par des fonctionnaires, le recours à des agents non titulaires peut s’effectuer, mais seulement dans des cas limitativement énumérés et pour une durée déterminée (lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ou pour des emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services le justifient…).


Repères

Grade : titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui lui correspondent.

Les corps et cadres d’emplois de fonctionnaires sont régis par les statuts particuliers à caractère national. Les corps regroupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier et ayant vocation aux mêmes grades.

Les fonctionnaires sont recrutés par concours, sauf dérogation prévue par la loi.


L’essentiel

La fonction publique regroupe l’ensemble des agents occupant les emplois civils permanents de l’Etat, des collectivités territoriales (commune, département ou région) ou de certains établissements publics hospitaliers. Il existe donc trois fonctions publiques : fonction publique d’Etat, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière. Un statut particulier réglemente les droits et les obligations des fonctionnaires.

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