La décentralisation territoriale et le contrôle de légalité - Cours de Droit avec Maxicours

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La décentralisation territoriale et le contrôle de légalité

Objectif : La libre administration de collectivités territoriales est un principe à valeur constitutionnelle. Elle est la résultante du mouvement de décentralisation régissant l’organisation administrative. Le respect de la légalité est par ailleurs à la base de toute action administrative. Ces deux notions feront l’objet de notre étude.
1. La décentralisation territoriale
L’organisation administrative repose sur deux principes :
  • la déconcentration : il s’agit d’une redistribution du pouvoir central à ses agents présents sur le territoire, afin d’être plus proches de la réalité des décisions à prendre. Les agents locaux sont nommés par l’autorité centrale et soumis à l’autorité hiérarchiquement supérieure ;

  • la décentralisation : il s’agit d’un transfert de pouvoirs et d’attributions de l’Etat au profit d’institutions (des collectivités territoriales ou non), qui se chargent des questions les concernant. L’autorité décentralisée bénéficie d’une autonomie de gestion. Les agents locaux sont élus par les administrés.
a. L’apparition de la décentralisation
La politique de décentralisation a été mise en place par la loi du 2 mars 1982 (modifiée par la loi du 22 juillet 1982) qui conduit à ériger la région en véritable collectivité territoriale, à transférer l’exécutif du département du préfet au président du conseil général, et à supprimer toute forme de tutelle.

D’autres lois ont ensuite organisé d’importants transferts de compétences, notamment les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983.

Un nouvel élan a été donné à la décentralisation territoriale de l’Etat en 2003 et 2004. Il s’est traduit par l’affirmation du rôle du préfet en tant que représentant territorial de l’Etat et de chacun des membres du Gouvernement.
b. Le renforcement de la décentralisation
La décentralisation a été relancée et une politique de décentralisation a été mise en place par la loi du 28 mars 2003 qui a modifié la Constitution pour préciser que l’organisation de la République est « décentralisée ». La région a été reconnue expressément comme une véritable collectivité territoriale au même titre que la commune et le département.

Trois lois organiques relatives à l’expérimentation, aux référendums locaux et à l’autonomie financière des collectivités territoriales ont été adoptées :
  • L'expérimentation locale : Lorsque les collectivités le demandent, la loi pourra les habiliter à prendre des mesures particulières dérogeant aux textes législatifs ou réglementaires régissant l’exercice de leurs compétences. Au terme de l’expérimentation, une loi spécifique conclura après évaluation, au maintien, à l’abandon ou à la généralisation de l’expérimentation.

  • Les référendums locaux : L’ensemble des collectivités territoriales ont désormais la possibilité, jusqu’alors réservée aux communes, de consulter les électeurs, pour avis sur les affaires relevant de leurs compétences. Ce dispositif renforce les mécanismes de démocratie locale.

  • L'autonomie financière : la loi du 13 août 2004 a prévu de nouveaux transferts de compétences aux collectivités territoriales qui se sont accompagnés des ressources consacrées par l’Etat à l’exercice des compétences transférées. Mais l’autonomie financière suppose de pouvoir maîtriser les ressources et les dépenses.
    La Constitution consacre désormais l’existence du principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Les collectivités sont autorisées à recevoir le produit d’impositions et à en fixer elles-mêmes, dans les limites définies par le législateur, aussi bien le taux que l’assiette.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités est la dernière étape législative de décentralisation après la réforme constitutionnelle de 2003. Elle prévoit de nombreux transferts de compétence à l’attention des collectivités territoriales (essentiellement au profit du département) qui s’accompagnent d’un transfert d’une partie de la fiscalité de l’Etat. Confiée aux élus locaux, la décision décentralisée se rapproche du citoyen en fonction des spécificités locales.
c. Une déconcentration relancée
Les réformes de 2003 et 2004 sur la décentralisation se sont parallèlement accompagnées d’une forte déconcentration pour sa mise en œuvre et pour ses transferts de compétences. Cette déconcentration s’est affirmée par une réforme de l’administration territoriale de l’Etat en affirmant le rôle du préfet en tant que représentant territorial de l’Etat, par la redéfinition des compétences respectives des préfets de région et de département (décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements).

Un pouvoir général de coordination des services de l'Etat est confié au préfet de région dont le champ de compétences est redéfini. Il concerne l’ensemble des services déconcentrés des ministères ainsi que les politiques conduites par les préfets de département dans les régions.
Outre le pouvoir de direction des services déconcentrés régionaux, une compétence de coordination et d’animation de l’action des préfets de département est dévolue au préfet de région.


Repères :

principe de subsidiarité : les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent être mises en œuvre à l’échelle de leur ressort ;

principe d’autonomie financière : les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter, pour chaque collectivité territoriale, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.
2. Le contrôle de légalité
La mise en place d’un contrôle de légalité en 1982 a permis de faire disparaître les contrôles les plus contraignants entre l’Etat centralisé et ses collectivités, qui permettaient l’annulation d’un acte pour une simple raison d’opportunité.

Le respect de la légalité est à la base de l’Etat de droit qui régit les rapports des citoyens avec l’administration. La libre administration des collectivités territoriales s’exerce dans les conditions prévues par la loi. A cet effet, la loi du 2 mars 1982 a institué un contrôle de légalité des actes des collectivités locales et de leurs établissements publics, dont l’exercice a été confié, sous l’autorité du gouvernement, au préfet de département.
a. Le régime juridique du contrôle de légalité
Conformément aux dispositions de l’article 72 de la Constitution et du Code général des collectivités territoriales, la mission de contrôle de légalité incombe au représentant de l’Etat.

Le contrôle de légalité est fondé sur trois principes :
  • une énumération limitative des actes soumis au contrôle : des actes sont soumis à l’obligation de transmission au préfet de département.

    Il s’agit des décisions les plus importantes :
    - les délibérations des assemblées locales,
    - les décisions prises par délégation de l’assemblée délibérante (décision prise par le maire par délégation du conseil municipal par exemple),
    - les décisions prise par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police, 
    - les conventions relatives aux marchés publics, aux emprunts,
    - les conventions de concessions, ...

  • un contrôle a posteriori qui ne porte que sur la seule légalité des actes des collectivités territoriales : les actes sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été publiés ou notifiés et, pour les actes énumérés précédemment, dès leur transmission au préfet.

    Toutefois, dans la grande majorité des cas, la loi ne fixe pas de délai de transmission. Pour apprécier sa légalité, le préfet dispose de tous les documents nécessaires (délibération, arrêté, contrat, marché…) ;

  • le contrôle fait intervenir le juge administratif.

En dehors des délibérations, les principaux domaines sur lesquels portent les actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité sont :
- les décisions individuelles relatives à la gestion du personnel (recours aux agents contractuels par exemple, nomination, avancement de grade, sanctions disciplinaires…),
- les décisions individuelles en matière d’urbanisme (permis de construire, certificats d’urbanisme, loi littoral…),
- l’exercice des pouvoirs de police,
- la commande publique (marchés publics, contrats).

Les actes qui traitent de la gestion courante ou d’administration interne ne sont pas soumis à l’obligation de transmission. Cependant, ils peuvent quand même faire l’objet d’un contrôle quand le préfet en a eu connaissance, soit directement, soit par une personne lésée, soit par un tiers.

Le rôle d’expertise du préfet s’est développé. Il exerce, en amont de la phase juridictionnelle, une mission de conseil et d’assistance qui contribue à aider les élus, dans l’exercice de leurs responsabilités décentralisées, à édicter ces actes et à prendre des décisions conformes aux lois et aux règlements en vigueur.
b. Le rôle du juge
Lorsque le préfet considère que l’acte qui lui a été transmis n’est pas conforme au principe de légalité, il ne peut pas l’annuler, mais il doit présenter au juge administratif un recours en vue d’obtenir l’annulation de l’acte de la collectivité territoriale. C’est le « déféré  préfectoral ».

Le délai de ce recours est de deux mois. Le préfet doit alors immédiatement informer la collectivité concernée en cas de saisie du juge. Ce dernier peut suspendre l’acte dès lors qu’un des moyens d’illégalité invoqués est sérieux.

Si le préfet ne défère pas cet acte, il peut engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la faute lourde pour carence dans l’exercice du contrôle de légalité. Le champ d’application du déféré préfectoral est large. Ainsi pour un recours en annulation d’un contrat, par dérogation au principe selon lequel seules les parties au contrat peuvent contester cet acte devant le juge, le préfet peut déférer non seulement l’acte détachable du contrat (la délibération autorisant la passation du contrat, par exemple), mais aussi le contrat lui-même.


Repères :

Les actes les plus importants des collectivités territoriales doivent être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoires. Le contrôle de légalité, qui est un contrôle a posteriori, est fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes des collectivités territoriales, et il revient au juge administratif, saisi par le préfet, de sanctionner le défaut de respect.


L’essentiel

La loi du 2 mars 1982, modifiée par la loi du 22 juillet 1982, a supprimé la tutelle administrative et la tutelle financière des collectivités territoriales, afin de leur donner plus d’autonomie dans une perspective décentralisatrice.
Le contrôle administratif de légalité a été conçu par la loi du 2 mars 1982 en excluant tout contrôle d’opportunité des actes des collectivités territoriales. Seule la légalité de l’acte des collectivités décentralisées doit être appréciée.

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