Fiche de cours
La décentralisation territoriale et le contrôle de légalité
- Fiche de cours
- Quiz et exercices
- Vidéos et podcasts
Objectif : La libre administration de
collectivités territoriales est un principe à
valeur constitutionnelle. Elle est la résultante du
mouvement de décentralisation régissant
l’organisation administrative. Le respect de la
légalité est par ailleurs à la base de toute
action administrative. Ces deux notions feront l’objet de
notre étude.
1. La décentralisation territoriale
L’organisation administrative repose sur deux principes
:-
la déconcentration : il s’agit
d’une redistribution
du pouvoir central à ses agents présents sur le
territoire, afin d’être
plus proches de la réalité des décisions
à prendre. Les agents locaux sont nommés par l’autorité centrale et
soumis à l’autorité hiérarchiquement
supérieure ;
- la décentralisation : il s’agit d’un transfert de pouvoirs et d’attributions de l’Etat au profit d’institutions (des collectivités territoriales ou non), qui se chargent des questions les concernant. L’autorité décentralisée bénéficie d’une autonomie de gestion. Les agents locaux sont élus par les administrés.
a. L’apparition de la décentralisation
La politique de décentralisation a été mise
en place par la loi du 2 mars 1982
(modifiée par la loi du 22 juillet 1982) qui
conduit à ériger la région
en véritable
collectivité territoriale,
à transférer l’exécutif du
département du préfet au président du
conseil général, et à supprimer toute forme
de tutelle.
D’autres lois ont ensuite organisé d’importants transferts de compétences, notamment les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983.
Un nouvel élan a été donné à la décentralisation territoriale de l’Etat en 2003 et 2004. Il s’est traduit par l’affirmation du rôle du préfet en tant que représentant territorial de l’Etat et de chacun des membres du Gouvernement.
D’autres lois ont ensuite organisé d’importants transferts de compétences, notamment les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983.
Un nouvel élan a été donné à la décentralisation territoriale de l’Etat en 2003 et 2004. Il s’est traduit par l’affirmation du rôle du préfet en tant que représentant territorial de l’Etat et de chacun des membres du Gouvernement.
b. Le renforcement de la décentralisation
La décentralisation a été relancée et
une politique de décentralisation a été mise
en place par la loi du 28 mars 2003 qui a
modifié la Constitution pour préciser que
l’organisation de la République est
« décentralisée ».
La région a été reconnue expressément
comme une véritable collectivité territoriale au
même titre que la commune et le département.
Trois lois organiques relatives à l’expérimentation, aux référendums locaux et à l’autonomie financière des collectivités territoriales ont été adoptées :
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités est la dernière étape législative de décentralisation après la réforme constitutionnelle de 2003. Elle prévoit de nombreux transferts de compétence à l’attention des collectivités territoriales (essentiellement au profit du département) qui s’accompagnent d’un transfert d’une partie de la fiscalité de l’Etat. Confiée aux élus locaux, la décision décentralisée se rapproche du citoyen en fonction des spécificités locales.
Trois lois organiques relatives à l’expérimentation, aux référendums locaux et à l’autonomie financière des collectivités territoriales ont été adoptées :
-
L'expérimentation locale : Lorsque
les collectivités le demandent, la loi pourra les
habiliter à prendre des mesures
particulières dérogeant aux textes
législatifs ou réglementaires
régissant l’exercice de leurs
compétences. Au terme de
l’expérimentation, une loi spécifique
conclura après évaluation, au maintien,
à l’abandon ou à la
généralisation de
l’expérimentation.
-
Les référendums locaux :
L’ensemble des collectivités territoriales ont
désormais la possibilité, jusqu’alors
réservée aux communes, de consulter les électeurs, pour avis sur
les affaires relevant de leurs compétences. Ce
dispositif renforce les mécanismes de
démocratie locale.
-
L'autonomie financière : la loi
du 13 août 2004 a prévu de nouveaux
transferts de compétences aux collectivités
territoriales qui se sont accompagnés des ressources consacrées par l’Etat
à l’exercice des compétences
transférées. Mais l’autonomie
financière suppose de pouvoir maîtriser les
ressources et les dépenses.
La Constitution consacre désormais l’existence du principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Les collectivités sont autorisées à recevoir le produit d’impositions et à en fixer elles-mêmes, dans les limites définies par le législateur, aussi bien le taux que l’assiette.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités est la dernière étape législative de décentralisation après la réforme constitutionnelle de 2003. Elle prévoit de nombreux transferts de compétence à l’attention des collectivités territoriales (essentiellement au profit du département) qui s’accompagnent d’un transfert d’une partie de la fiscalité de l’Etat. Confiée aux élus locaux, la décision décentralisée se rapproche du citoyen en fonction des spécificités locales.
c. Une déconcentration relancée
Les réformes de 2003 et 2004 sur la
décentralisation se sont parallèlement
accompagnées d’une forte déconcentration pour
sa mise en œuvre et pour ses transferts de
compétences. Cette déconcentration s’est
affirmée par une réforme de l’administration
territoriale de l’Etat en affirmant le rôle
du préfet en tant que représentant territorial de
l’Etat, par la redéfinition des
compétences respectives des préfets de
région et de département (décret du
29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets
et à l’organisation et à l’action des
services de l’Etat dans les régions et
départements).
Un pouvoir général de coordination des services de l'Etat est confié au préfet de région dont le champ de compétences est redéfini. Il concerne l’ensemble des services déconcentrés des ministères ainsi que les politiques conduites par les préfets de département dans les régions.
Un pouvoir général de coordination des services de l'Etat est confié au préfet de région dont le champ de compétences est redéfini. Il concerne l’ensemble des services déconcentrés des ministères ainsi que les politiques conduites par les préfets de département dans les régions.
Outre le pouvoir de direction des services
déconcentrés régionaux, une
compétence de coordination et
d’animation de l’action des préfets de
département est dévolue au
préfet de région.
Repères
:
- principe de subsidiarité : les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent être mises en œuvre à l’échelle de leur ressort ;
- principe d’autonomie financière : les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter, pour chaque collectivité territoriale, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.
- principe de subsidiarité : les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent être mises en œuvre à l’échelle de leur ressort ;
- principe d’autonomie financière : les recettes fiscales et les autres ressources propres doivent représenter, pour chaque collectivité territoriale, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.
2. Le contrôle de légalité
La mise en place d’un contrôle de
légalité en 1982 a permis de faire disparaître
les contrôles les plus contraignants entre l’Etat
centralisé et ses collectivités, qui permettaient
l’annulation d’un acte pour une simple raison
d’opportunité.Le respect de la légalité est à la base de l’Etat de droit qui régit les rapports des citoyens avec l’administration. La libre administration des collectivités territoriales s’exerce dans les conditions prévues par la loi. A cet effet, la loi du 2 mars 1982 a institué un contrôle de légalité des actes des collectivités locales et de leurs établissements publics, dont l’exercice a été confié, sous l’autorité du gouvernement, au préfet de département.
a. Le régime juridique du contrôle de
légalité
Conformément aux dispositions de l’article 72
de la Constitution et du Code général des
collectivités territoriales, la mission de contrôle
de légalité incombe au représentant de
l’Etat.
Le contrôle de légalité est fondé sur trois principes :
En dehors des délibérations, les principaux domaines sur lesquels portent les actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité sont :
- les décisions individuelles relatives à la gestion du personnel (recours aux agents contractuels par exemple, nomination, avancement de grade, sanctions disciplinaires…),
- les décisions individuelles en matière d’urbanisme (permis de construire, certificats d’urbanisme, loi littoral…),
- l’exercice des pouvoirs de police,
- la commande publique (marchés publics, contrats).
Les actes qui traitent de la gestion courante ou d’administration interne ne sont pas soumis à l’obligation de transmission. Cependant, ils peuvent quand même faire l’objet d’un contrôle quand le préfet en a eu connaissance, soit directement, soit par une personne lésée, soit par un tiers.
Le rôle d’expertise du préfet s’est développé. Il exerce, en amont de la phase juridictionnelle, une mission de conseil et d’assistance qui contribue à aider les élus, dans l’exercice de leurs responsabilités décentralisées, à édicter ces actes et à prendre des décisions conformes aux lois et aux règlements en vigueur.
Le contrôle de légalité est fondé sur trois principes :
- une énumération limitative des actes
soumis au contrôle : des actes sont soumis
à l’obligation de transmission au préfet de
département.
Il s’agit des décisions les plus importantes :
- les délibérations des assemblées locales,
- les décisions prises par délégation de l’assemblée délibérante (décision prise par le maire par délégation du conseil municipal par exemple),
- les décisions prise par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police,
- les conventions relatives aux marchés publics, aux emprunts,
- les conventions de concessions, ...
- un contrôle a posteriori qui ne
porte que sur la seule légalité des
actes des collectivités territoriales :
les actes sont exécutoires de plein droit dès
qu’ils ont été publiés ou
notifiés et, pour les actes
énumérés précédemment,
dès leur transmission au préfet.
Toutefois, dans la grande majorité des cas, la loi ne fixe pas de délai de transmission. Pour apprécier sa légalité, le préfet dispose de tous les documents nécessaires (délibération, arrêté, contrat, marché…) ;
- le contrôle fait intervenir le juge administratif.
En dehors des délibérations, les principaux domaines sur lesquels portent les actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité sont :
- les décisions individuelles relatives à la gestion du personnel (recours aux agents contractuels par exemple, nomination, avancement de grade, sanctions disciplinaires…),
- les décisions individuelles en matière d’urbanisme (permis de construire, certificats d’urbanisme, loi littoral…),
- l’exercice des pouvoirs de police,
- la commande publique (marchés publics, contrats).
Les actes qui traitent de la gestion courante ou d’administration interne ne sont pas soumis à l’obligation de transmission. Cependant, ils peuvent quand même faire l’objet d’un contrôle quand le préfet en a eu connaissance, soit directement, soit par une personne lésée, soit par un tiers.
Le rôle d’expertise du préfet s’est développé. Il exerce, en amont de la phase juridictionnelle, une mission de conseil et d’assistance qui contribue à aider les élus, dans l’exercice de leurs responsabilités décentralisées, à édicter ces actes et à prendre des décisions conformes aux lois et aux règlements en vigueur.
b. Le rôle du juge
Lorsque le préfet considère que l’acte qui
lui a été transmis n’est pas conforme au
principe de légalité, il ne peut pas
l’annuler, mais il doit présenter au juge
administratif un recours en vue d’obtenir
l’annulation de l’acte de la collectivité
territoriale. C’est le
« déféré
préfectoral ».
Le délai de ce recours est de deux mois. Le préfet doit alors immédiatement informer la collectivité concernée en cas de saisie du juge. Ce dernier peut suspendre l’acte dès lors qu’un des moyens d’illégalité invoqués est sérieux.
Si le préfet ne défère pas cet acte, il peut engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la faute lourde pour carence dans l’exercice du contrôle de légalité. Le champ d’application du déféré préfectoral est large. Ainsi pour un recours en annulation d’un contrat, par dérogation au principe selon lequel seules les parties au contrat peuvent contester cet acte devant le juge, le préfet peut déférer non seulement l’acte détachable du contrat (la délibération autorisant la passation du contrat, par exemple), mais aussi le contrat lui-même.
Le délai de ce recours est de deux mois. Le préfet doit alors immédiatement informer la collectivité concernée en cas de saisie du juge. Ce dernier peut suspendre l’acte dès lors qu’un des moyens d’illégalité invoqués est sérieux.
Si le préfet ne défère pas cet acte, il peut engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la faute lourde pour carence dans l’exercice du contrôle de légalité. Le champ d’application du déféré préfectoral est large. Ainsi pour un recours en annulation d’un contrat, par dérogation au principe selon lequel seules les parties au contrat peuvent contester cet acte devant le juge, le préfet peut déférer non seulement l’acte détachable du contrat (la délibération autorisant la passation du contrat, par exemple), mais aussi le contrat lui-même.
Repères
:
Les actes les plus importants des collectivités territoriales doivent être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoires. Le contrôle de légalité, qui est un contrôle a posteriori, est fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes des collectivités territoriales, et il revient au juge administratif, saisi par le préfet, de sanctionner le défaut de respect.
Les actes les plus importants des collectivités territoriales doivent être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoires. Le contrôle de légalité, qui est un contrôle a posteriori, est fondé uniquement sur l’examen de la légalité des actes des collectivités territoriales, et il revient au juge administratif, saisi par le préfet, de sanctionner le défaut de respect.
L’essentiel
La loi du 2 mars 1982, modifiée par la loi du 22 juillet 1982, a supprimé la tutelle administrative et la tutelle financière des collectivités territoriales, afin de leur donner plus d’autonomie dans une perspective décentralisatrice.
Le contrôle administratif de légalité a été conçu par la loi du 2 mars 1982 en excluant tout contrôle d’opportunité des actes des collectivités territoriales. Seule la légalité de l’acte des collectivités décentralisées doit être appréciée.
La loi du 2 mars 1982, modifiée par la loi du 22 juillet 1982, a supprimé la tutelle administrative et la tutelle financière des collectivités territoriales, afin de leur donner plus d’autonomie dans une perspective décentralisatrice.
Le contrôle administratif de légalité a été conçu par la loi du 2 mars 1982 en excluant tout contrôle d’opportunité des actes des collectivités territoriales. Seule la légalité de l’acte des collectivités décentralisées doit être appréciée.
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