L'intégration du droit communautaire dans le droit français

Afin de se prémunir contre une application à géométrie variable du droit de l’Union européenne par les États membres, la Cour de Justice de l’Union européenne a affirmé le principe de sa primauté générale et absolue. Elle est en effet générale parce que c’est l’ensemble du droit de l’Union qui prime sur le droit national, et absolue car elle s’impose à l’ensemble des normes juridiques nationales (Constitution, lois et règlements).
La mise en œuvre de ce principe de primauté a nécessité que les juges nationaux en acceptent progressivement l’importance. Il a en particulier fallu que la primauté puisse s’imposer sur les normes constitutionnelles. Que faire en effet face à une norme communautaire qui rentrerait en contradiction avec une norme constitutionnelle d’un État membre ?

L’article 4§2 du Traité sur l’Union européenne (2008) précise que la Cour de justice « respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles ». Cela signifie que le droit de l’Union européenne prime sur le droit national et que le système juridique qui en découle forme un ordre juridique autonome intégré au système juridique des États membres tout en respectant l’identité constitutionnelle des États membres. Les États membres, en transférant volontairement certaines de leurs compétences à l’Union européenne, acceptent par conséquent que les normes correspondantes s’imposent à leurs normes juridiques nationales. Si ce principe de primauté n’existait pas, un État qui adopterait postérieurement aux traités une norme contraire pourrait alors y déroger.
Le principe de primauté du droit de l’Union européenne est ainsi nécessaire pour qu’il puisse s’appliquer de façon homogène dans l’ensemble des pays membres. Le plus souvent, les États membres ont modifié leur constitution afin d’affirmer cette primauté. Comme le précise la Cour de justice de l’Union européenne : « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité [de l’Union européenne] a institué un ordre juridique intégré au système juridique des États membres ».

Dans le cas de la France, le principe de primauté découle de la Constitution. Selon l’article 55 de la Constitution, les traités régulièrement ratifiés ont une valeur supérieure à la loi. Il en est ainsi pour les traités européens. En outre, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, figure un « chapitre » (Titre XV de la constitution) consacré à l’Union européenne et qui précise dans l’article 88-1 que : « La République participe à l’Union européenne constituée d’États qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »

Cependant en France, cette question de la primauté du droit de l’Union sur le droit national a longtemps posé problème en ce qui concerne les lois postérieures aux traités. Le Conseil d’État, juge suprême de l’ordre administratif, a jusqu’en 1989 considéré que la loi nationale postérieure aux traités prévalait sur eux, attitude motivée par la volonté de respecter l’expression de la volonté la plus récente du Parlement. Le changement de position du Conseil d’État a conduit à reconnaître la primauté du droit des traités sur le droit national, mais aussi la primauté des actes dérivés (règlements, directives).

Doc. Le Conseil d'État à Paris, place du palais Royal

La Cour de justice de l’Union européenne considère que « les caractéristiques essentielles de l'ordre juridique de l'Union ainsi constitué sont, en particulier, sa primauté par rapport aux droits des États membres ainsi que l'effet direct de toute une série de dispositions applicables à leurs ressortissants et à eux-mêmes. » Ainsi les ressortissants (particuliers, entreprises) deviennent sujets de droit de l’Union européenne et peuvent se prévaloir des normes communautaires, et défendre leurs droits contre les États membres. La Cour de justice de l’Union européenne précise dans une de ses décisions datant de 1978 que « tout juge national, saisi dans le cadre de sa compétence, a obligation d’appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire ».

Par conséquent, il revient aux juges nationaux d’appliquer les normes communautaires et que ces normes priment sur le droit national. Si le juge national est confronté à un problème d’interprétation du droit communautaire, il peut solliciter l’avis de la Cour de justice de l’Union européenne, sous la forme d’une question dite préjudicielle. Si le juge national s’interroge sur la portée et la signification d’une norme communautaire dans le droit national, il dispose alors de l’avis de la Cour de justice et doit ainsi laisser « inappliquées les dispositions nationales contraires ». La portée de l’effet direct concerne les relations verticales ascendantes et descendantes entre États et ressortissants. Les relations verticales ascendantes correspondent aux relations entre les particuliers et un État qui refuserait d’appliquer les normes communautaires. La relation verticale descendante concerne les relations entre État et un particulier qui refuserait de se conformer aux règles communautaires. L’effet direct peut aussi être horizontal, entre deux États ou deux particuliers qui s’opposent sur l’application d’une norme communautaire.

Les normes issues des traités ont une valeur supérieure aux lois nationales. En ce qui concerne les normes constitutionnelles nationales, la Cour de justice se doit de respecter l’identité constitutionnelle des États membres. Cependant, le plus souvent afin d’intégrer dans le droit national les traités de l’Union, les États membres ont opéré une révision de leur constitution afin d’éviter tout conflit normatif. Ce fût le cas en France avec le Traité de Maastricht en 1992, ou bien encore avec le Traité de Lisbonne en 2008. En France, la procédure de ratification des traités peut prendre la forme d’un référendum, comme ce fût le cas avec l’échec du référendum sur le Traité Constitutionnel Européen en 2005, ou plus récemment en ayant recours à un vote par le Parlement pour le Traité de Lisbonne.

Les règlements ne nécessitent pas a priori de mesure d’adaptation pour intégrer l’ordre juridique interne des États membres. Ayant une portée générale, le règlement est obligatoire dans toutes ses dispositions. Les États membres se doivent de les appliquer telles qu’elles sont précisées par le règlement. Le règlement est donc directement applicable dans l’ordre juridique des États membres. Le règlement s’impose à tous les sujets de droit que sont les particuliers, les États et les institutions de l’Union. Les règlements sont publiés obligatoirement au Journal officiel de l’Union européenne. Dans certaines circonstances cependant, les États membres se voient reconnaître le droit de prendre des mesures de réception dans leur ordre juridique, ce qui rapproche les règlements de la situation des directives. Les règlements ont pour objectif principal de fixer des normes communautaires principalement dans le champ des compétences exclusives de l’Union européenne, comme c’est le cas du règlement définissant pour le marché intérieur l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques (REACH) adopté en 2006.

Les États se doivent de transposer dans leur droit national, le contenu des directives dans un délai imparti. À défaut, ils violent l'article 288 du traité de l’Union européenne qui précise que : « la directive lie tout État membre destinataire quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens », et peuvent donc voir ainsi leur responsabilité engagée. De plus, en droit français, la transposition constitue une obligation constitutionnelle. Comment définir alors le processus de transposition et quelles en sont les modalités ?

La transposition correspond à l’opération par laquelle un État membre destinataire de la directive adopte l’ensemble des mesures nécessaires à son intégration effective dans l’ordre juridique national par les textes normatifs appropriés. En premier lieu, la transposition nécessite que l’ensemble du contenu normatif de la directive, soit inséré dans le droit national. En second lieu, il est nécessaire d’abroger et modifier les normes nationales afin de garantir la meilleure articulation entre la norme nationale de transposition et le droit interne préexistant.

Le processus de transposition nécessite une anticipation certaine de la part du pouvoir exécutif en place et particulièrement de la part des ministères concernés. Pour être efficace, le processus de transposition nécessite de commencer dès le début de la négociation au sein des institutions européennes avec les partenaires européens. Si la directive concerne par exemple le domaine de l’agriculture, il est particulièrement important que les services responsables du ministère de l’agriculture prennent en charge et anticipent les effets de la directive sur le droit national et les contraintes qui en découlent. C’est ainsi que les difficultés qui pourraient résulter de l’adoption d’une directive doivent être anticipées afin d’influencer la rédaction de cette directive par la Commission européenne.

La Commission européenne organise généralement une procédure de consultation des États, et de la société civile afin de mesurer les impacts d’une telle directive. Afin de lancer une consultation, la Commission européenne publie un livre vert qui a pour objectif de lancer une consultation, et un débat sur une thématique précise. La Commission européenne publie ensuite les résultats de ces consultations sous la forme d’un livre blanc et dont l’objectif est de donner naissance à des actes communautaires visant la mise en œuvre des décisions prises par les institutions européennes.