L'exécution du budget - Cours de Droit avec Maxicours

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L'exécution du budget

Objectif : Le budget de l’État est l’acte qui autorise et prévoit pour l’année à venir les ressources et les charges de l’État et détermine ainsi les moyens financiers de l’action du Gouvernement. Une fois voté, il faut suivre son exécution. C’est la direction du budget avec la direction de la comptabilité publique qui assurent le suivi de l’exécution du budget au niveau d’une part des dépenses publiques, d’autre part des recettes publiques.
1. Les compétences des ordonnateurs et des comptables publics
Avant d’étudier la procédure de l’exécution du budget, il est nécessaire de présenter les organes qui en sont chargés : les ordonnateurs et les comptables.
a. Compétences et statut des ordonnateurs
Les ordonnateurs sont des administrateurs, c’est-à-dire des ministres ou des fonctionnaires d’autorité qui ont un pouvoir de décision dans le domaine financier. Leur rôle consiste principalement à prescrire l’exécution des recettes et des dépenses publiques. On distingue deux types d’ordonnateurs :
  • les ordonnateurs principaux : ce sont les autorités auxquelles les documents budgétaires accordent les crédits et les autorisations de recettes. Il s’agit principalement du Premier ministre et de chacun des ministres pour les opérations d’exécution du budget général.
  • les ordonnateurs secondaires : les ordonnateurs principaux délèguent certaines de leurs attributions à des ordonnateurs secondaires dans le cadre de l’exécution du budget de l’État. Il s’agit essentiellement des préfets de région ou des préfets de département.
Les principales attributions des ordonnateurs sont les suivantes :
  • la constatation : avant de décider le paiement d’une dette, il appartient à l'ordonnateur de constater l’existence de la dette, son exigibilité et son montant exact ;
  • la décision : en matière de dépenses, l’ordonnateur décide de l’utilisation d’une partie des crédits ouverts par la loi de finances, et en matière de recettes, il ordonne le recouvrement (encaissement) en émettant « un titre de perception » ;
  • la tenue d’une comptabilité administrative qui permet le recoupement des informations avec la comptabilité tenue par les comptables.
b. Compétences et statut des comptables publics
Le rôle des comptables publics consiste principalement à effectuer le paiement des dépenses présentées par l’ordonnateur, après le contrôle de la régularité et de la disponibilité des crédits.

Le comptable public vise tout agent ou tout fonctionnaire ayant qualité pour exercer, au nom de l’État, d’une collectivité ou d’un établissement public, des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen des fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virements d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics.

On distingue les comptables centralisateurs qui sont les trésoriers-payeurs généraux et les receveurs particuliers des finances. Les comptables publics dépendent généralement du ministère de l’Economie et des Finances.

Les comptables publics sont tenus d’exercer un contrôle :
- en matière de dépenses : ils doivent vérifier la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’exacte imputation des dépenses aux missions et programmes qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet, la validité de la créance, … 
- en ce qui concerne la validité de la créance, ils vérifient la justification du service fait et l’exact calcul de la créance, l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justificatifs.
c. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables
Les fonctions des ordonnateurs et celles des comptables publics sont incompatibles.
Cette séparation permet un meilleur contrôle de l’exécution des opérations budgétaires : l’autorité qui exerce le pouvoir de décision ne dispose pas des sommes d’argent et ne peut faire exécuter sa décision qu’en adressant un ordre au comptable. A l’inverse, ce dernier dispose des sommes d’argent, mais n’a pas le pouvoir de décider leur maniement. Toute malversation est ainsi évitée.
d. Le contrôle des deniers publics
Comme il vient d’être exposé, les ordonnateurs et les comptables exercent un premier contrôle, en ce qui concerne d’une part la régularité des dépenses avant leur engagement, d’autre part la régularité des ordres de paiement.

La Cour des comptes est un organe qui est chargé de juger les comptes de gestion des comptables en se prononçant sur leur validité : elle juge les comptes, mais pas les comptables. Elle dispose pour cela des comptes administratifs tenus par les ordonnateurs et qui retracent les opérations ordonnées en matière de recettes ou de dépenses. La comparaison de ces deux comptabilités permet de déceler d’éventuelles irrégularités. Elle juge également les comptes de toute personne intervenue irrégulièrement dans le maniement des deniers publics (désignée comme « comptable de fait »).

Il convient aussi de rappeler le contrôle parlementaire lors de l’examen du projet de loi de finances, en cours d’exécution de la loi de finances (via les commissions d’enquête) et a posteriori (débats parlementaires, rapports ou vote des lois de finances rectificatives).
2. L’exécution des dépenses publiques
La réalisation des dépenses publiques se fait en plusieurs phases : les phases administratives que sont l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement, et la phase comptable qui est le paiement.
a. Les phases administratives
Les phases administratives incombent à l’ordonnateur. Il s’agit de :
  • l’engagement de la dépense : c’est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge ;
  • la liquidation : elle a pour but de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense ;
  • l’ordonnancement : c’est l’acte administratif qui donne l'ordre, conformément aux résultats de la liquidation, de payer la dette de l’organisme public.
b. La phase comptable
Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Le comptable public contrôle alors l’ordonnateur conformément à ses attributions. Durant cette phase, le comptable est d’abord un payeur et un contrôleur (il vérifie la régularité des opérations des phases administratives), et ensuite un caissier (il verse les fonds au créancier).
 
Repères 

Engagement : acte juridique par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge.

Liquidation
 : opération suivant l’engagement de la dépense publique et qui consiste à déterminer le montant exact de la dette de l’État ou d’une collectivité publique. Elle doit être effectuée après constatation du service fait.

Ordonnancement : acte administratif donnant l’ordre de payer la dette de l’organisme public.
3. L’exécution des recettes publiques
Comme pour l’exécution des dépenses publiques, l’exécution des recettes publiques se fait en différentes phases : administratives et comptable. Elle suppose donc que soit émis un titre de recettes par l’ordonnateur (ou « titre de perception ») pour que le comptable puisse l’encaisser. Toutefois, la notion d’engagement n’existe pas ici. La recette naît en effet de la naissance de l’opération (service rendu, perception d’une ressource…). Chaque recette a ses propres modalités de perception (impôts directs, impôts indirects, amendes, recettes provenant du domaine public…).
4. Les règles de la comptabilité publique
L’exécution des recettes et des dépenses publiques se fait conformément aux règles de la comptabilité publique. Celles-ci ont pour objet de déterminer les obligations et les responsabilités des ordonnateurs de dépenses publiques, des ordonnateurs de recettes publiques et des comptables publics.

Ces règles supposent la tenue d’une comptabilité :
- la comptabilité des ordonnateurs retraçant la comptabilité des crédits,
- la comptabilité des comptables publics retraçant les mouvements de fonds exécutés.

Comme l’autorisation parlementaire est accordée sur une année civile, mais que l’exécution des dépenses se déroule parfois sur plusieurs phases qui peuvent dépasser le cadre annuel, deux systèmes comptables ont été combinés.

D’une part, le système de l’exercice qui consiste à imputer les dépenses et les recettes sur le budget de l’année au cours de laquelle elles ont pris naissance, quelle que soit la date à laquelle elles sont effectuées, d’autre part le système de gestion qui consiste pour chaque opération de recettes ou de dépenses, à prendre en compte la phase terminale de son exécution (pour les dépenses : le paiement) et à comptabiliser cette opération sur l’année pendant laquelle cette phase est survenue.

Ainsi, les recettes sont prises en compte au titre du budget de leur encaissement et les dépenses de l’État sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle les ordonnances de paiement sont visées par les comptables.

Repères 

Le contrôle de l’exécution du budget se fait :
• par le contrôle parlementaire : les assemblées parlementaires vérifient si l’application des dispositions du budget initial a été correctement effectuée lors des votes de la loi de règlement ou de la loi de finances rectificative ;
• par la Cour des comptes : elle juge les comptes des comptables publics, vérifie l’action des ordonnateurs et informe le Gouvernement et le Parlement de l’exécution du budget ;
• par la Cour de discipline budgétaire et financière : elle sanctionne les ordonnateurs pour les irrégularités relatives à l’engagement des dépenses de l’État.


L’essentiel 

Une fois votée, la loi de finances est exécutoire. Elle s’analyse comme une autorisation parlementaire de prélever les recettes et de procéder aux dépenses.
L’exécution du budget est réalisée par des agents d’exécution de l’État (les ordonnateurs et les comptables publics). Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables permet que ces agents se contrôlent réciproquement, tandis que des contrôles a posteriori sont prévus.

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