L'élaboration du budget - Cours de Droit avec Maxicours

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L'élaboration du budget

Objectif : la loi de finances tient compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elle détermine. Le budget est élaboré au niveau du Gouvernement de janvier à septembre, puis examiné par le Parlement d’octobre à décembre, deux phases qui seront étudiées successivement.
1. Le travail gouvernemental
Le rôle du Gouvernement est de préparer le budget au niveau des directions du ministère des Finances et plus généralement la loi de finances. Il doit respecter les principes budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité) dans la présentation des documents budgétaires.
a. La définition d’une stratégie budgétaire d’ensemble
Dès le mois de janvier, se déroule un séminaire gouvernemental durant lequel le Premier ministre réunit, avec le ministre des Finances, l’ensembles des ministres pour leur présenter un état des lieux de la situation des finances publiques de l’Etat et des comptes sociaux. Il a pour but d’identifier les mesures permettant de contribuer à la réalisation des objectifs pluriannuels en matière de redressement et de diminution de la dépense publique.
A l’issue de cette phase, le Premier ministre adresse à chacun des ministres « une lettre de cadrage » fixant des orientations et des normes de maîtrise des dépenses publiques.
b. La définition des perspectives budgétaires
Au cours des mois de février et de mars, des rencontres se déroulent entre les services du ministère des Finances et les services de chaque ministère afin de dresser un bilan des conditions d’utilisation des dotations budgétaires de l’année précédente, analyser l’exécution de la dépense publique, et élaborer une prévision de recettes.

Les conséquences en termes de crédits, d’effectifs et de recrutements sont analysées. Des réunions budgétaires permettent à la direction du budget d’instruire les demandes de crédit de chaque ministère qui doivent intégrer les prescriptions de la lettre de cadrage.
c. La détermination des crédits accordés
En avril, le Premier ministre organise des réunions de restitution afin d’examiner avec chaque ministre les économies structurelles à mettre en œuvre et d’apprécier les propositions budgétaires par rapport au cadrage d’ensemble. L’évolution des dépenses fiscales afférentes à chaque mission est prise en compte. Il arbitre les désaccords éventuels entre un ministre et le ministre des Finances.

A l’issue de ce cycle de réunions, le Premier ministre adresse les lettres arrêtant les plafonds en crédits, à partir de la nomenclature en missions, en effectifs, ainsi que les principales réformes structurelles à mettre en œuvre. Ces lettre sont transmises aux commissions des finances du Parlement.

En mai, un cycle de réunions entre les ministres et la direction du budget permet d’arrêter la répartition par programmes des plafonds de crédits arrêtés.
d. La mise au point des prévisions budgétaires
Durant le mois de mai, des travaux relatifs à la performance et à la finalisation des documents budgétaires à destination du Parlement se déroulent.
Après des réunions entre les services ministériels et la direction du budget, des conférences de gestion publique permettront de déterminer la liste des objectifs et des indicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles de résultats à atteindre pour l’année à venir, compte tenu des stratégies pluriannuelles arrêtées pour chaque programme. La liste des missions et des programmes et celle des objectifs et des indicateurs retenus sont ainsi arrêtées.

Les mois de juillet et d’août sont consacrés à la finalisation des documents à destination du Parlement. En septembre, un conseil des ministres arrête définitivement les recettes et l’équilibre général du projet de loi de finances.

Le Conseil d’État est obligatoirement saisi pour avis sur le projet de loi de finances. Est joint au projet de loi de finances de l’année, un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances. Il présente et explicite les perspectives d’évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et de solde de l’ensemble des administrations publiques.


Repères 

La préparation du projet de loi de finances revient toujours à l’exécutif : d’une part le Premier ministre qui détient l’autorité suprême, d’autre part le ministre de l’Economie et des Finances qui, en pratique, dispose des organes d’étude et de décision en matière économique et budgétaire (INSEE), ce qui lui confère un pouvoir important dans le cadre de la préparation.
2. La procédure législative
Le rôle du Parlement consiste à contrôler le projet de loi de finances, le discuter, l’amender et le voter. Les débats parlementaires en séance publique permettent aux parlementaires d’exposer leurs opinions sur les différents aspects de la politique du Gouvernement. La loi de finances doit être votée avant le 1er janvier qui marque en France l’ouverture de l’année budgétaire.
a. Le dépôt du projet de loi de finances
Le projet de loi de finances doit être déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale dès l’ouverture de la première session ordinaire (avant le premier mardi d’octobre). Dès que le projet est déposé, il est immédiatement envoyé en commissions des finances avant d’aller en séance publique.
La discussion en commissions permet d’analyser le texte, de l'interpréter en vue de présenter des amendements. Le rapporteur général du budget présente le texte, tandis que des rapports sont rédigés sur un problème spécifique.
b. Les débats budgétaires
Le projet de loi de finances est discuté et voté dans les deux assemblées du Parlement (Assemblée nationale et Sénat). La « navette » s’instaure : c’est un va-et-vient du texte entre l’Assemblée nationale et le Sénat jusqu’à l’adoption d’un texte identique. Chacun des examens successifs s’appelle une « lecture ».

Au cours de la discussion parlementaire, des amendements peuvent être proposés, c’est-à-dire des propositions de modification du projet. L’article 44 de la Constitution accorde le droit d’amendement aux membres du Parlement et du Gouvernement. Toutefois, l’article 40 de la Constitution exclut les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique.

Des délais encadrent la discussion du projet de loi de finances : en première lecture, l’Assemblée nationale doit se prononcer sur le texte dans les 40 jours qui suivent son dépôt (soit avant le 13 novembre) et le Sénat dispose de 20 jours pour émettre un vote sur l’ensemble du projet à partir du moment où il a reçu le projet voté par l’Assemblée nationale.

Ce premier passage devant l’Assemblée nationale n’exclut pas une seconde lecture lorsque le Sénat a modifié le texte voté par les députés (voire une troisième lecture).
c. Le non-respect des délais de lecture
Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de 40 jours après le dépôt du projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de 15 jours.

En cas de désaccord, le Premier ministre peut convoquer la réunion d’une commission mixte paritaire. Il s’agit d’une commission composée de sept députés et de sept sénateurs chargée de parvenir à un texte de compromis par une rédaction commune sur les dispositions d’un texte restant en discussion entre l’Assemblée nationale et le Sénat.
Si la commission mixte paritaire n’arrive pas à élaborer un texte de compromis, le Gouvernement, après une nouvelle lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat, peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale qui statue définitivement.

S’il y a une deuxième lecture, le Parlement ne doit pas dépasser un délai de 70 jours après le dépôt du projet pour se prononcer sur le texte et le voter, sinon les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par voie d’ordonnances (en vertu de l’article 38 de la Constitution, il s’agit d’une habilitation accordée au Gouvernement pour prendre des actes portant sur une matière relevant normalement de la loi).
d. Adoption et promulgation de la loi de finances
Une fois le texte voté par le Parlement, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour faire amender ou annuler une disposition ou plusieurs dispositions de la loi de finances qu’ils considèrent comme non conformes à la Constitution.

La loi de finances est ensuite promulguée. Le pouvoir de promulgation appartient au président de la République. La promulgation est la signature du président de la République, qui a pour effet de rendre exécutoire la loi définitivement votée par le Parlement.

Puis intervient la publication de la loi de finances au Journal officiel de la République française avant le 31 décembre. La publication est la formalité indispensable pour rendre un texte opposable.

L’essentiel 

L’élaboration du budget se déroule en deux phases : la phase de préparation du projet de budget par le Gouvernement et la phase de vote du budget par le Parlement.
C’est le Gouvernement qui élabore le projet de loi de finances d’une part selon ses choix politiques au regard d’un environnement économique et d’autre part en évaluant les dépenses et les recettes compte tenu d’objectifs et de performances à atteindre.
En votant le texte, le Parlement donne son autorisation relative aux dépenses et aux recettes tout en autorisant le Gouvernement à exécuter les décisions prises.

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