L'administration de l'Etat - Cours de Droit avec Maxicours

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L'administration de l'Etat

Objectif :  Depuis 1997, l'administration étatique comprend trois catégories de services : l'administration centrale, les services à compétence nationale et l'administration territoriale constituée des services déconcentrés. L'Etat a pour raison d'être et pour mission de pourvoir aux besoins de la population sur l'ensemble du territoire. Il dispose pour cela d'une administration centrale d'où partent les grandes impulsions, d'une administration déconcentrée qui le relaie localement dans le cadre de circonscriptions administratives et de services à compétence nationale dont la fonction est spécialisée et technique.
1. L'administration centrale et les services à compétence nationale
a. L'administration centrale de l'Etat
Les plus hautes autorités de l'Etat (président de la République, Premier ministre et ministres) sont à la fois des autorités politiques et administratives. Dans leur fonction administrative, elles disposent de compétences pour faire « tourner la machine administrative », et pour mettre en œuvre les décisions politiques.

La Constitution du 4 octobre 1958  partage le pouvoir administratif suprême entre le Premier ministre et le président de la République (pouvoir de nomination, pouvoir réglementaire, voir la fiche sur la Ve République).

Quant aux ministres, ils sont non seulement membres du Gouvernement, mais aussi chefs d'un département ministériel. Le ministre représente l'Etat dans la vie juridique de l'administration placée sous son autorité (il agit en justice, signe les contrats, ...). Les ministres ne peuvent cependant prendre d'arrêtés réglementaires que sur délégation du Premier ministre, sur habilitation d'une loi ou en tant que chef de service (CE, 1936, Jamart). Les ministres disposent également d'un important pouvoir de nomination.

Un cabinet assiste le ministre. Le principal collaborateur du ministre est le directeur de cabinet qui reçoit délégation de signature sauf pour le contreseing des lois et décrets.
En principe, l'administration d'un ministère est organisée en directions, sous-directions et bureaux. Une direction générale peut regrouper plusieurs directions (ex. : la direction générale de la police nationale au ministère de l'Intérieur).
b. Les services à compétence nationale
Ces services sont placés directement sous l'autorité d'un ministre, dont ils reçoivent une délégation de pouvoir.

Les SCN ne sont pas assimilables aux services d'administration centrale car, à la différence de ces derniers qui ont une fonction de conception, ils peuvent se voir confier des fonctions de gestion, d'études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services.

De même, on ne peut les confondre avec les services déconcentrés puisque leur compétence est nationale (Casier judiciaire national par exemple).
c. Les organismes consultatifs et de contrôle
Les organes consultatifs ont pour fonction de conseiller et d'éclairer le Gouvernement et l'Administration sur des questions d'ordre général ou sur des points précis. Il existe des organes consultatifs généraux communs à plusieurs ministres, voire à l'ensemble de l'Administration (Conseil d'Etat, Conseil économique et social) et des organismes consultatifs spécialisés auprès de chaque ministère.

Les organes de contrôle sont chargés d'inspecter les services déconcentrés d'un ministère pour le compte du ministre (inspection technique et financière ; exemple : l'Inspection générale de l'Administration).
d. Les autorités administratives indépendantes
Ces organismes, dépourvus de la personnalité morale et dotés, pour la plupart, du pouvoir de prendre de véritables décisions, n'appartiennent pas à la hiérarchie des administrations centrales.

Ils interviennent principalement dans le domaine des libertés publiques (Médiateur, Commission nationale de l'informatique et des libertés, Commission d'accès aux documents administratifs...), et dans le domaine économique et financier (Autorité des marchés financiers, Conseil de la concurrence...).
2. L'administration déconcentrée
a. Les caractères de la déconcentration
Pour rapprocher les décisions des administrés, l'Etat recourt à la déconcentration.
Dans la centralisation sans déconcentration, le pouvoir de décision est concentré au sommet de la hiérarchie, les échelons subordonnés ne faisant que transmettre et exécuter.
Quand il y a déconcentration, la décision est toujours prise par l'Etat mais par l'intermédiaire d'une autorité déconcentrée demeurant soumise à son contrôle hiérarchique.

Les services déconcentrés sont chargés de l'exécution des tâches administratives spécialisées au niveau d'une circonscription administrative. Le contrôle hiérarchique comprend deux prérogatives essentielles :

• En ce qui concerne les hommes, le supérieur peut donner des instructions générales par voie de circulaires notamment, et des ordres particuliers aux agents placés sous son autorité.

• En ce qui concerne les actes, le supérieur hiérarchique peut modifier ou annuler une décision prise par un subordonné. En revanche, il ne peut prendre la décision à la place de ce dernier que si un texte lui attribue ce pouvoir de substitution.

En vertu du principe de subsidiarité (loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République), la compétence des services déconcentrés devient la règle, celle des administrations centrales l'exception.

Les compétences des administrations centrales se limitent aux seules missions qui présentent un caractère national dont l'exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial : conception, animation, orientation, évaluation et contrôle des politiques étatiques.
b. Les modalités de la déconcentration
Les circonscriptions administratives de l'Etat
Une circonscription administrative est une portion du territoire dépourvue de personnalité juridique et servant de cadre à l'organisation des services déconcentrés.

Les circonscriptions générales sont :
• la commune,
• l'arrondissement,
• le département,
• la région,
• (le canton constitue essentiellement une circonscription électorale).

Le département constitue le cadre principal de l'administration territoriale de l'Etat, celui où, en principe, sont mises en œuvre les politiques nationales.

Les services déconcentrés
Les prolongements des différents ministères sont en charge de secteurs spécialisés. Il existe par exemple des directions régionales et départementales de l'Equipement ou des Affaires sanitaires et sociales. Un décret du 5 octobre 2004 prévoit le regroupement de la trentaine de services existants en huit pôles régionaux de l'Etat (ex. pôle Education et formation, pôle gestion publique et développement économique).
L'Etat a également dans les circonscriptions des agents polyvalents dotés de compétences variées : le préfet de région, le préfet de département, le sous-préfet d'arrondissement.
3. Les préfets
Les préfets de département ont été institués par Napoléon (loi du 28 pluviôse an VIII : 17 février 1800). Les préfets de région, quant à eux, ont été créés par décret du 15 mars 1964. Ces derniers sont également préfets du département où se trouve le chef-lieu de la région.

Les préfets sont des fonctionnaires, mais leur statut présente de nombreux particularismes. Nommés en Conseil des ministres, leur emploi est laissé « à la décision du Gouvernement ». Celui-ci doit néanmoins les choisir, pour les quatre cinquièmes, parmi certains hauts fonctionnaires (et notamment parmi les sous-préfets). Pour le cinquième restant, le choix est libre.

Les préfets ne bénéficient pas de certaines libertés prévues par le statut de la fonction publique. L'inscription de leurs opinions dans leur dossier est légale, de même que les mesures discriminatoires fondées sur ces opinions. Les préfets sont en effet soumis à une obligation de loyalisme envers le Gouvernement.

En outre, les préfets ne peuvent faire grève ou se syndiquer. Leur avancement, leur mutation, leur mise « en disponibilité dans l'intérêt du service » (après un changement de majorité politique par ex.) relèvent de décisions discrétionnaires prises par le Gouvernement pour des raisons d'opportunité.
a. Le préfet de département
Les attributions du préfet de département
Le préfet est le « dépositaire de l'autorité de l'Etat dans le département ». Il représente celui-ci dans la vie juridique et est chargé de veiller au respect des lois, mais aussi d'assurer le contrôle administratif de légalité sur les collectivités territoriales du département.

Responsable de l'ordre public dans le département, le préfet possède d'importants pouvoirs de police administrative. Il est ainsi autorité de police générale dans le département (voir la fiche sur la police administrative). Il est également en charge de nombreuses polices spéciales (des étrangers ou des rave-parties par exemple).

Le préfet est également le représentant du Premier ministre et de chacun des ministres. Il a l'obligation d'informer le pouvoir central de la situation dans le département. A l'inverse, il doit communiquer et défendre la politique gouvernementale auprès des administrés.

Par ailleurs, sous l'autorité de chacun des ministres concernés, il dirige les services déconcentrés. A ce titre, il a seul qualité pour recevoir des délégations ministérielles et il est l'unique ordonnateur secondaire des administrations civiles de l'Etat dans le département.

Les auxiliaires du préfet de département
Le préfet dispose de nombreux auxiliaires à la préfecture (secrétaire général, directeur de cabinet) mais aussi en dehors de la préfecture. Ainsi, les chefs des services déconcentrés des différents ministères sont ses auxiliaires directs à qui ils donnent des délégations de signature.

Quant aux sous-préfets, ils sont les délégués des préfets dans les arrondissements. Ils sont plus particulièrement chargés des relations avec les collectivités locales (contrôle et conseil) et de la coordination de l'action des services de l'Etat dans l'arrondissemment, particulièrement en matière de développement local.

Depuis 1992, un collège des chefs de service présidé par le préfet réunit ses principaux auxiliaires : c'est une sorte de conseil d'administration de l'Etat déconcentré. Depuis 1999, il élabore le projet territorial qui définit pour trois ans les priorités d'action, déclinées en programmes et mesures, des services étatiques dans le département et que le décret du 29 avril 2004 transforme en projet d'action stratégique de l'Etat dans le département (PASED).
b. Le préfet de région
Les attributions du préfet de région
Le décret du 29 avril 2004 fait du préfet de région le représentant de l'Etat, ainsi que du Premier ministre et de chacun des ministres dans la région. Dans cette perspective, il exerce des attributions comparables à celles du préfet du département, mais à l'échelle régionale :
• contrôle administratif de la région et de ses établissements publics ;
• direction des services déconcentrés régionaux...

A la différence du préfet de département cependant, il n'est titulaire d'aucun pouvoir de police.
Il possède par ailleurs des attributions spécifiques. Il coordonne notamment l'action des préfets de département et élabore le projet d'action de l'Etat dans la région (PASER).
Il met également en œuvre les politiques de l'Etat en matière d'aménagement du territoire et de développement économique, ainsi que les politiques communautaires relevant de la compétence de l'Etat.

Les auxiliaires du préfet de région
A la préfecture, il est assisté par le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR). Il s'agit d'une équipe dirigée par un secrétaire général et comprenant des agents issus de ministères différents.

En outre, les chefs des services déconcentrés au niveau de la région sont des auxiliaires directs à qui le préfet de région peut donner une délégation de signature.

Par ailleurs, le décret du 29 avril 2004 remplace la conférence administrative régionale par le comité de l'administration régionale (CAR). Présidé par le préfet de région, cet état-major comprend notamment les préfets des départements, les chefs des pôles régionaux et le trésorier-payeur de la région. Le CAR se prononce notamment sur le PASER.
L'essentiel

Les fonctions administratives de l'Etat sont exercées soit au niveau central, soit au niveau local.
En vertu du principe de subsidiarité, la déconcentration est désormais la règle. Les services déconcentrés des ministères ainsi que les préfets exercent l'essentiel des missions administratives étatiques. Le préfet est le dépositaire de l'autorité de l'Etat dans le département ou la région.

Depuis 1992, le préfet de région possède, à l'égard des préfets de département, un pouvoir d'orientation qui a été renforcé en 2004.

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