L'acte administratif unilatéral

Tous les actes administratifs unilatéraux ne sont pas exécutoires. Seuls les actes comportant des conséquences sur la situation juridique des administrés présentent le caractère et la qualité de décision exécutoire.

La décision administrative exécutoire peut se traduire par une modification du droit (édiction de droits nouveaux ou d’obligations nouvelles), aussi bien que par un maintien en l’état (décision de refus). En revanche, les actes préparatoires, les avis, recommandations et propositions, les mesures d’ordre intérieur, les directives ne sont pas des décisions. Elles ne peuvent donc faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif.

Parmi les décisions exécutoires, on distingue :
• les décisions individuelles qui s’appliquent à un destinataire désigné,
• les décisions réglementaires qui formulent des normes de portée générale et impersonnelle (arrêté de police du maire par ex. réglementant la circulation dans une commune).

Si toute autorité investie d’un pouvoir hiérarchique peut édicter une mesure d’ordre intérieur, il en est autrement des décisions exécutoires. Ces actes prennent la forme de décrets lorsqu’ils émanent du Premier ministre ou du président de la République, et d’arrêtés, ou de délibérations  dans les autres cas de figure.

L’article 21 de la Constitution prévoit que le Premier ministre « exerce le pouvoir réglementaire ». Celui-ci peut être défini comme la capacité, pour une autorité autre que le législateur, d’édicter des règles de portée générale (pouvoir réglementaire autonome et pouvoir d’exécution des lois).

Le président de la République ne signe que les décrets délibérés en Conseil des ministres ainsi que les ordonnances. Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général. Ils peuvent néanmoins être investis par un texte d’un pouvoir réglementaire dans un domaine spécifique.

D’une manière générale, tout chef de service peut « prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’Administration placée sous son autorité » (Conseil d'Etat, 1936, Jamart).

Certaines autorités administratives indépendantes disposent également d’un pouvoir réglementaire (Conseil supérieur de l’audiovisuel par exemple). Il en est de même des autorités locales et des responsables placés à la tête d’un établissement public. Une compétence normative peut également être reconnue aux personnes privées chargées de l’exécution d’un service public.

Trois grandes catégories de décisions non exécutoires peuvent être distinguées.

• Tout d’abord, la catégorie des mesures d’ordre intérieur renvoie à des mesures utiles à l’organisation du service (détermination des horaires d’ouverture, règlement intérieur…). La jurisprudence récente a réduit cette catégorie à une peau de chagrin et a, par conséquent, limité le nombre de décisions échappant encore au contrôle du juge administratif. Ce dernier est ainsi revenu sur la qualification de mesures d’ordre intérieur qui était retenue pour les mesures disciplinaires infligées aux détenus et aux militaires.
  
• Les circulaires, quant à elles, s’attachent à éclairer les usagers et les agents publics sur les modalités d’application d’une loi ou d’un règlement ou sur la conduite d’une politique. Ce procédé garantit une unité de traitement et facilite l’accès au droit. Une circulaire est normalement interprétative. Pourtant, il arrive que l’Administration modifie l’état du droit en formulant une nouvelle règle. Le texte acquiert alors, en tout ou en partie, un caractère réglementaire. Dans ce cas, la circulaire pourra être annulée pour incompétence de son auteur.
  
• Une dernière catégorie de mesures permet à l’autorité administrative d’arrêter par directive une ligne de conduite pour ensuite énoncer des décisions individuelles prises sur le fondement d’une loi ou d’un décret qui lui reconnaît un pouvoir discrétionnaire (Conseil d'Etat, 1970, Crédit Foncier de France).
  
  Comme la circulaire, la directive assure l’application uniforme d’une loi ou d’un décret sans formuler de nouvelle règle de droit. Elles n’ont pas d’effet direct sur la situation juridique des administrés et ne peuvent donc faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir. Cependant, l’administré peut se prévaloir d’une directive pour contester, devant le juge administratif, la légalité d’une mesure individuelle d’application.

Les règles d’élaboration
Certaines formalités ne sont pas substantielles. L’autorité peut donc s’en affranchir sans que l’acte soit entaché d’une illégalité propre à justifier son annulation. C’est ainsi qu’un acte peut être non daté ou comporter facultativement des visas qui énoncent les textes sur la base desquels il est intervenu.

Les formalités substantielles sont plus nombreuses. Ainsi, la validité de l’acte est d’abord subordonnée à la compétence de son auteur et à des règles de fond qui imposent de respecter les normes de valeur supérieure. En certaines hypothèses, l’autorité doit également se plier à une procédure consultative et, avant d’exercer sa compétence, saisir un organisme. Ces dernières années, de nouvelles contraintes sont apparues pour encadrer la formation de l’acte (règle de publication, droits de la défense…).

Cette procédure administrative non contentieuse se dégage de principes jurisprudentiels aujourd’hui relayés par des textes. En particulier, les procédures contradictoires permettent aux personnes visées par certaines décisions administratives d’en être informées préalablement et de pouvoir présenter leurs observations. C’est notamment le cas lorsque des sanctions sont prononcées à l’encontre d’un agent ou d’un administré.

L’acte doit par ailleurs être signé par son auteur ou, le cas échéant, par le bénéficiaire de la délégation de signature.

Enfin, certaines décisions doivent être motivées, c’est-à-dire énoncer les conditions de droit et de fait qui constituent leur fondement. La loi du 11 juillet 1979 impose ainsi la motivation des décisions individuelles défavorables.

La publicité de l’acte
Sur le plan contentieux, la publicité marque le point de départ du délai de recours pour saisir le juge aux fins d’annulation :
• publication ou affichage pour les règlements ;
• notification pour les décisions individuelles (recommandé avec accusé de réception).

Il faut noter que la non-rétroactivité des actes administratifs est un principe général du droit (Conseil d'Etat, 1948, Société du Journal l’Aurore). Cette règle signifie qu’un acte, qu’il soit réglementaire ou individuel, ne peut pas produire d’effets pour le passé, c’est-à-dire avant sa publication ou sa notification.

Par ailleurs, une décision peut être implicite et résulter du silence de l’Administration. En réponse à la demande d’un administré, le silence conservé pendant deux mois équivaut à une décision de rejet.

Bénéficiant d’une présomption de légalité, l’acte administratif unilatéral peut être exécuté immédiatement, en application du « privilège du préalable ». Pour contraindre le récalcitrant, la loi peut autoriser le recours au juge administratif. Plus fréquemment, la loi prévoit des sanctions pénales comme celles infligées aux étrangers qui se sont soustraits à l’exécution d’une mesure de départ forcé.

Exceptionnellement, l’Administration peut exécuter elle-même sa décision, sans autorisation préalable d’un juge, en se substituant au récalcitrant. Cette exécution d’office s’accompagne en pratique du recours à des procédés contraignants et, le cas échéant, à la force publique. L’exécution d’office se double alors d’une exécution forcée.

Cette dernière ne peut intervenir que dans trois hypothèses (Tribunal des conflits, 1902, Société immobilière de Saint-Just).
• La loi peut tout d’abord habiliter l’autorité à exécuter ses actes.
• L’exécution d’office est également possible en cas d’urgence.
• Elle est enfin autorisée lorsqu’il n’existe aucune sanction pénale permettant de surmonter un refus.

L’abrogation met fin pour l’avenir à l’acte. L’acte administratif non créateur de droit peut être abrogé à tout moment et pour tout motif (légalité ou opportunité).

En particulier, il n’existe pas de droit au maintien d’un règlement. L’Administration est même tenue de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès sa signature, soit que l’illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date (Conseil d'Etat, 1989, Cie Alitalia).

En revanche un acte administratif créateur de droit (c’est-à-dire la plupart des décisions individuelles) ne peut être abrogé que dans les cas et aux conditions prévus par un texte. Ainsi, l’arrêté de révocation abrogeant l’arrêté de nomination d’un fonctionnaire est soumis aux contraintes de forme et surtout de fond prévues par le statut de la fonction publique.

Le retrait présente un caractère rétroactif. La décision administrative est alors censée n’avoir jamais existé ; ses effets passés et à venir doivent être effacés.

Le retrait de l’acte créateur de droit est impossible si la mesure en cause est régulière. Si l’acte créateur de droit est irrégulier, le retrait est possible, mais seulement pour des motifs tirés de l’irrégularité de l’acte, et dans le délai de quatre mois suivant son édiction.