Fiche de cours
La police administrative
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Objectif : La police administrative a un
caractère préventif (et non répressif). Elle
consiste en des actions de l’administration
destinées à imposer à la libre action des
particuliers la discipline exigée par la vie en
société. Nous verrons le cadre juridique qui la
régit et le contrôle du juge sur l’exercice du
pouvoir de police.
1. Les caractéristiques de la police administrative
A l’inverse de la police judiciaire dont la fonction
est de réprimer les atteintes à l’ordre public,
la police administrative a pour objet de prévenir
les atteintes à l’ordre public.A ce titre, on distingue deux procédés : la police administrative générale et la police administrative spéciale.
a. Les diverses autorités de police
On distingue principalement la police exercée par
l’Etat sur l’ensemble du territoire et la police
exercée au niveau de la commune par le maire.
Le maire est alors une autorité décentralisée qui prend des mesures particulières justifiées par les circonstances locales.
Les diverses autorités de police sont donc :
Le maire est placé sous l’autorité du préfet. Ce dernier peut, en cas de carence du maire, exercer un pouvoir de substitution pour assurer le maintien de l’ordre.
Le maire est alors une autorité décentralisée qui prend des mesures particulières justifiées par les circonstances locales.
Les diverses autorités de police sont donc :
- le Premier ministre : il prend des
règlements de police applicables à
l’ensemble du territoire national dans le but
d’assurer l’ordre public ;
- le ministre de
l’Intérieur : c'est
l’autorité hiérarchique des personnels de
la police d’Etat et des préfets ;
- les préfets qui sont responsables
du maintien de l’ordre public dans leur
département ;
- les maires qui ont pour rôle d’assurer l’exécution des mesures de police générale découlant de la police d’Etat, ainsi que la police municipale.
Le maire est placé sous l’autorité du préfet. Ce dernier peut, en cas de carence du maire, exercer un pouvoir de substitution pour assurer le maintien de l’ordre.
b. Objectifs de la police administrative
Le maintien de l’ordre public justifie l’exercice de
la police administrative. Cette notion se définit par les
caractéristiques suivantes :
- son caractère public : la
police administrative se concrétise par
l’édiction de normes
juridiques ou réglementaires ;
- son caractère
matériel : le but est
d’éviter un désordre
visible par des actes matériels (ronde de police,
contrôle d’identité…). Par exemple,
l’immoralité ne justifie pas en elle-même
une intervention. En revanche, selon les circonstances locales,
elle peut légitimer une intervention de la police
administrative. Ce sera le cas en matière de films
cinématographiques présentant un caractère
immoral. De même l’interdiction par le maire des
« lancers de nains » à l’occasion de
fêtes traditionnelles ;
- son caractère général : l’ordre public regroupe trois notions fondamentales que sont la tranquillité, la sûreté et la salubrité publiques. Ces trois notions sont reprises par l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, en confiant expressément au maire l’obligation de les assurer. Mais ces notions restent d’un contenu général.
c. Police administrative générale et
spéciale
La police
administrative est générale
lorsqu’elle assure le maintien de l’ordre
public selon des compétences générales sur
un territoire (interdictions, autorisations…).
Rappelons que le Premier ministre est détenteur du pouvoir
de prendre des mesures de police applicables à
l’ensemble du territoire.
Dans le cadre du département, cette autorité de police est partagée entre le préfet et le maire qui l’exerce au nom de l’Etat depuis les lois sur la décentralisation. Le préfet est donc l’autorité de police générale au niveau du département, et le maire, l'autorité de police générale au niveau de la commune.
Le préfet est toutefois compétent pour prendre des mesures qui excèdent le territoire d’une commune.
Toutefois, le maire exerce également la police municipale au nom de la commune. La police administrative spéciale vise uniquement un domaine particulier avec l’exercice de moyens déterminés à cette fin (police de la pêche, police des étrangers, police des baignades, police des installations classées…).
Dans le cadre du département, cette autorité de police est partagée entre le préfet et le maire qui l’exerce au nom de l’Etat depuis les lois sur la décentralisation. Le préfet est donc l’autorité de police générale au niveau du département, et le maire, l'autorité de police générale au niveau de la commune.
Le préfet est toutefois compétent pour prendre des mesures qui excèdent le territoire d’une commune.
Toutefois, le maire exerce également la police municipale au nom de la commune. La police administrative spéciale vise uniquement un domaine particulier avec l’exercice de moyens déterminés à cette fin (police de la pêche, police des étrangers, police des baignades, police des installations classées…).
2. L’exercice de la police administrative : portée
et limites
L’exercice du pouvoir de police, comme toute
activité administrative, est soumis d’une part au
respect du principe de légalité,
d’autre part au contrôle du juge
administratif.
Toutefois, dans des circonstances exceptionnelles,
l’exercice du pouvoir de police peut dépasser le
cadre juridique normalement prévu par le
législateur.
a. Le respect du principe de légalité
Comme toute activité administrative,
l’activité de police administrative doit
s’exercer dans le respect de la légalité.
Lorsqu’elle édicte des mesures,
l’autorité de police doit agir selon les
procédures et formes prévues par les principes de
droit.
Ainsi, toute mesure de police doit présenter les caractères suivants :
A ce titre, l’autorité de police peut édicter des interdictions ou des réglementations comportant des interdictions. Il est à noter que les mesures de police peuvent porter atteinte aux libertés publiques.
D’ailleurs, en donnant compétence au législateur pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au Gouvernement les pouvoirs de police générale qu’il exerçait antérieurement.
Néanmoins, le principe d’égalité devant la loi doit être respecté et aucune discrimination de traitement ne doit exister entre les citoyens lorsque des mesures de police sont édictées.
Ainsi, toute mesure de police doit présenter les caractères suivants :
- être prise par
l’autorité
compétente et selon les
procédures prévues par les textes (sans quoi il y
aurait un « vice de forme » dénoncé
par le juge) ;
- être justifiée par le maintien de
l’ordre public (ce qui exclut
tout détournement de pouvoir que le juge serait en droit
de dénoncer) ;
- être légitimée par l’existence d’un risque suffisamment grave pour menacer l’ordre public (sans quoi le juge dénoncerait son illégalité), c’est-à-dire la tranquillité, la sécurité ou la salubrité publiques.
A ce titre, l’autorité de police peut édicter des interdictions ou des réglementations comportant des interdictions. Il est à noter que les mesures de police peuvent porter atteinte aux libertés publiques.
D’ailleurs, en donnant compétence au législateur pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Constitution n’a pas retiré au Gouvernement les pouvoirs de police générale qu’il exerçait antérieurement.
Néanmoins, le principe d’égalité devant la loi doit être respecté et aucune discrimination de traitement ne doit exister entre les citoyens lorsque des mesures de police sont édictées.
b. Le contrôle de proportionnalité du juge
Le contentieux de la police administrative relève de la
compétence du juge administratif.
Le juge vérifie si les mesures de police qui ont été prises sont proportionnées à l’objectif à atteindre, c’est-à-dire la nécessité d’assurer la sauvegarde de l’ordre public.
Ce principe a été posé par la décision du 19 mai 1933 du Conseil d’Etat (dit arrêt « Benjamin »). Dans cette décision, le maire avait interdit toute réunion publique avant la venue d’un conférencier (sieur Benjamin) à laquelle des instituteurs laïcs voulaient s’opposer. Le juge a considéré que s’il incombait au maire de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre public, il devait concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par la loi.
D’autres mesures auraient donc pu permettre le maintien de l’ordre tout en assurant la liberté de réunion publique (appel à la gendarmerie par exemple). La mesure d’interdiction ayant été jugée excessive au regard de la menace pesant sur l’ordre public, le juge en a prononcé l’annulation.
D’une manière générale, les mesures d’interdiction générale et absolue sont annulées : les mesures doivent ainsi être limitées dans le temps (horaires ou jours ou quelques mois) ou sur certaines parties du territoire (certaines voies précisément nommées dans un arrêté municipal)…
Le juge vérifie si les mesures de police qui ont été prises sont proportionnées à l’objectif à atteindre, c’est-à-dire la nécessité d’assurer la sauvegarde de l’ordre public.
Ce principe a été posé par la décision du 19 mai 1933 du Conseil d’Etat (dit arrêt « Benjamin »). Dans cette décision, le maire avait interdit toute réunion publique avant la venue d’un conférencier (sieur Benjamin) à laquelle des instituteurs laïcs voulaient s’opposer. Le juge a considéré que s’il incombait au maire de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre public, il devait concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par la loi.
D’autres mesures auraient donc pu permettre le maintien de l’ordre tout en assurant la liberté de réunion publique (appel à la gendarmerie par exemple). La mesure d’interdiction ayant été jugée excessive au regard de la menace pesant sur l’ordre public, le juge en a prononcé l’annulation.
D’une manière générale, les mesures d’interdiction générale et absolue sont annulées : les mesures doivent ainsi être limitées dans le temps (horaires ou jours ou quelques mois) ou sur certaines parties du territoire (certaines voies précisément nommées dans un arrêté municipal)…
3. Extension du pouvoir de police dans des circonstances
exceptionnelles
Le pouvoir de police administrative est étendu
exceptionnellement dans deux hypothèses :
l’état de siège et l’état
d’urgence. Au cours de ces périodes exceptionnelles,
l'autorité administrative peut légalement
prendre des mesures de police qui seraient jugées
illégales en période normale.
a. L’état de siège
L’état de siège est déclaré
en cas de péril imminent, sur
tout ou partie du territoire résultant d’une guerre
étrangère ou d’une insurrection à main
armée (loi du
3 avril 1878).
L’article 36 de la Constitution dispose que l’état de siège est décrété en Conseil des ministres ; sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement.
Aussitôt l’état de siège déclaré, les pouvoirs dont l’autorité civile était revêtue pour le maintien de l’ordre passent tout entiers à l’autorité militaire. Ces pouvoirs de police se trouvent considérablement élargis (autorisation de perquisitions de jour et de nuit au domicile des citoyens, éloignement des repris de justice, remise des armes et munitions, interdiction des publications et des réunions susceptibles d’exciter ou d'entretenir le désordre…).
L’article 36 de la Constitution dispose que l’état de siège est décrété en Conseil des ministres ; sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement.
Aussitôt l’état de siège déclaré, les pouvoirs dont l’autorité civile était revêtue pour le maintien de l’ordre passent tout entiers à l’autorité militaire. Ces pouvoirs de police se trouvent considérablement élargis (autorisation de perquisitions de jour et de nuit au domicile des citoyens, éloignement des repris de justice, remise des armes et munitions, interdiction des publications et des réunions susceptibles d’exciter ou d'entretenir le désordre…).
b. L’état d’urgence
L’état d’urgence peut être
déclaré, soit en cas d’atteintes graves à
l’ordre public, soit
en cas de calamité
publique, sur tout ou partie du
territoire (loi
du 3 avril 1955).
L’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi.
L’état d’urgence étend les pouvoirs de police du ministre de l’Intérieur ou du préfet (instauration d’un couvre-feu, interdiction de la circulation, remise d’armes…).
L’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi.
L’état d’urgence étend les pouvoirs de police du ministre de l’Intérieur ou du préfet (instauration d’un couvre-feu, interdiction de la circulation, remise d’armes…).
L’essentiel
La police administrative est une activité administrative qui tend à assurer le maintien de l’ordre public dans les différents secteurs de la vie sociale. C’est essentiellement une activité préventive qui est soumise, comme toute activité administrative, au contrôle de légalité et au contrôle du juge administratif.
Toutefois, dans des circonstances exceptionnelles, des mesures d’extrême urgence peuvent être prises.
La police administrative est une activité administrative qui tend à assurer le maintien de l’ordre public dans les différents secteurs de la vie sociale. C’est essentiellement une activité préventive qui est soumise, comme toute activité administrative, au contrôle de légalité et au contrôle du juge administratif.
Toutefois, dans des circonstances exceptionnelles, des mesures d’extrême urgence peuvent être prises.
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