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Cours de Droit - La justice administrative

 

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cours de Droit 

La justice administrative

Note par nos Maxinautes :  

Objectif : Le Code des juridictions administratives précise les attributions contentieuses des juges administratifs et leur organisation. Nous exposons les grands principes sur l’organisation de la juridiction administrative et les caractéristiques de la procédure contentieuse.
1. La procédure contentieuse en droit administratif
Depuis la loi des 16 et 24 août 1790, les tribunaux judiciaires ne sont plus compétents pour juger les actes de l’Administration. Les litiges auxquels l’Administration est partie furent d’abord confiés à l’Administration elle-même, qui devenait son propre juge.

La loi du 24 mai 1872 met fin à la justice du roi, pour passer à un système de justice déléguée par le peuple souverain au Conseil d’Etat

Ce n’est que plus tard que le juge administratif s’est vu accordé un statut constitutionnel puisque c’est une décision du 23 janvier 1987 du Conseil constitutionnel qui a reconnu l’existence de la juridiction administrative.
a. Les litiges relevant du juge administratif
Comment distinguer la compétence du juge administratif par rapport à la compétence du juge judiciaire ?
D’une manière générale et schématique, relève de la compétence du juge administratif le litige qui met en cause une activité administrative (et donc pas des particuliers).

Toutefois, d’autres critères sont à prendre en considération :
• la nature des actes de l'administration,
• la nature de l’activité exercée,
• l’exercice de prérogatives de puissance publique,
• …
b. Les différents recours en droit administratif
Le contentieux administratif regroupe quatre types de recours qui se différencient selon l’importance des pouvoirs dont dispose le juge.

Il s’agit :
  • du contentieux de l'annulation : le rôle du juge administratif consiste à reconnaître l'illégalité d'un acte administratif et à en prononcer l'annulation. Le plus connu de ces recours est « le recours pour excès de pouvoir » ;

  • du contentieux de pleine juridiction (ou recours de plein contentieux) : le juge a la possibilité d’annuler la décision administrative attaquée (l’acte administratif tel qu’une autorisation de permis de construire par exemple), mais aussi de réparer le préjudice qu’elle a causé en accordant des indemnités sous la forme de « dommages et intérêts ». Il concerne de nombreux domaines (contentieux de la responsabilité administrative, contentieux contractuel, contentieux fiscal, contentieux électoral, …). Un recours préalable à l'autorité administrative concernée s'impose avant de pouvoir saisir le Tribunal ;

  • du contentieux de la répression : dans ce cas, le juge condamne pénalement des personnes ayant commis ce qu’on appelle des contraventions de grande voirie ;

  • du contentieux de l'interprétation : il incombe au juge administratif d’apprécier la validité d'un acte ou de l'interpréter, mais sans l’annuler. C’est l’hypothèse dans laquelle le juge administratif est saisi d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire quant à l’interprétation ou à l’appréciation de la légalité d’un acte.
Le recours pour excès de pouvoir est le plus fréquent des recours. Il doit être exercé dans les deux mois de la publication ou de la notification de l'acte.

Il peut être précédé d'un recours gracieux devant l'auteur de l'acte, ou hiérarchique devant le supérieur hiérarchique de l'auteur de l'acte. En principe, le silence gardé par l'Administration pendant plus de 2 mois vaut décision de rejet de la demande gracieuse.

Le juge est alors saisi. Il doit apprécier si l’acte administratif est légal ou non. Il ne pourra que l'annuler ou rejeter le recours. Il y a alors « autorité absolue de la chose jugée » : l'annulation de l’acte illégal vaut à l'égard de tous et pas seulement à l’égard des parties au litige.
c. Les pouvoirs du juge administratif
Les moyens d’annulation d’un acte administratif unilatéral sont nombreux et il appartient au juge de vérifier leur bien-fondé.

Le juge administratif apprécie :
  • les moyens de légalité externe qui permettent théoriquement d’apprécier la validité de l’acte sans lire son contenu : 
    - incompétence de l’auteur de l’acte (territoriale, matérielle, au niveau des délais…), 
    - vice de procédure (violation d'une des règles organisant la procédure d'élaboration d’une décision administrative, par exemple ne pas procéder à une enquête publique alors que la loi l’impose), 
    - vice de forme (violation d’une règle de présentation de l’acte administratif, par exemple absence de signature ou de mentions obligatoires) ;

  • les moyens de légalité interne qui nécessitent la lecture du contenu de l’acte : 
    - détournement de pouvoir (exercice par l’agent d’un pouvoir dans un but autre que celui pour lequel ses pouvoirs lui ont été confiés), 
    - violation de la loi (méconnaissance d’une règle de droit), 
    - erreur de droit (application d’un texte de loi ou d'un principe de façon erronée, soit par mauvaise interprétation, soit par erreur de texte applicable), 
    - erreur sur l’exactitude matérielle des faits (on dit que le juge procède à un contrôle de matérialité des faits), 
    - erreur sur la qualification juridique des faits (le juge vérifie que les faits invoqués par l’auteur de l’acte administratif sont bien de nature à fonder juridiquement sa décision).

En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d'appel qui a rendu la décision d'en assurer l'exécution.

Toutefois, en cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel. Si le jugement ou l'arrêt dont l'exécution est demandée n'a pas défini les mesures d'exécution, la juridiction saisie procède à cette définition. Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte.
d. Le déroulement d’une procédure contentieuse
Le juge administratif est donc susceptible de connaître plusieurs types de recours contentieux. Cependant, des règles communes existent pour tous les recours portés devant un juge administratif :
  • le recours contentieux nécessite, sauf rare exception (travaux publics), l'existence d'une décision préalable de l'Administration ;

  • la procédure contentieuse est écrite : les parties au procès ne peuvent que déposer des requêtes et mémoires pour présenter leurs demandes et conclusions et exposent les moyens qu'elles invoquent à l'appui de ces conclusions ;

  • la procédure contentieuse est inquisitoriale : seul le juge administratif dirige l'instruction en communiquant les pièces aux parties et en déterminant le délai de production des pièces. Le cas échéant, des mesures d'instruction et d'expertise peuvent être prononcées.


Repères :

- arrêt : nom de la décision de justice rendue par la cour administrative d’appel ou le Conseil d’Etat.

- contentieux : ensemble de procès non résolus concernant un domaine particulier (contentieux fiscal, contentieux administratif, …).

- jugement : nom de la décision de justice rendue par le tribunal administratif.

- jurisprudence : ensemble des décisions prononcées par les juges.

- requête : nom de la demande écrite présentée au juge administratif pour introduire une instance, c’est-à-dire une procédure judiciaire.
2. Les juridictions administratives
Il existe trois juridictions administratives :
  • en premier ressort : les litiges relèvent de la compétence du tribunal administratif ;
  • en appel : la cour administrative d’appel ;
  • en dernier ressort (sans appel) : le Conseil d’Etat.

La complexité des règles de compétence peut être source de conflit lorsque juridictions judiciaires et administratives se déclarent toutes deux compétentes ou incompétentes. Lorsqu'un pareil conflit de compétence se produit, aucune des juridictions administratives ou judiciaires ne peut imposer sa solution à l'autre, car aucune n'a prééminence sur l'autre.

C’est pourquoi a été créé par une loi du 24 mai 1872 (qui reprend un texte de 1849) le Tribunal des conflits. C’est une juridiction paritaire présidée par le garde des Sceaux où les deux ordres de juridiction sont représentés à égalité. Le Tribunal des conflits intervient exclusivement pour trancher une question de compétence entre le juge administratif et le juge judiciaire.
a. Le Conseil d’Etat
Le Conseil d'Etat est la juridiction administrative suprême. Il comporte plusieurs « sections », dont une seulement s'occupe du contentieux administratif. Les autres sections administratives jouent le rôle de conseiller juridique du gouvernement.

Attributions contentieuses

Le Conseil d’Etat statue souverainement sur :
  • les recours dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives (Cour des comptes ou cours administratives d’appel) : on parle de recours en cassation.
    S'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, le Conseil d'Etat peut :
    - soit renvoyer l'affaire devant la même juridiction statuant, sauf impossibilité tenant à la nature de la juridiction, dans une autre formation,
    - soit renvoyer l'affaire devant une autre juridiction de même nature,
    - soit régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie.
    Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire ;

  • les recours dont il est saisi en qualité de juge d'appel et qui ne concernent que des litiges précis :
    - d’une part les litiges relatifs aux élections aux conseils régionaux, municipaux et cantonaux,
    - d’autre part, les recours en appréciation de légalité formés contre un jugement rendu par le tribunal administratif ;

  • les recours en premier et dernier ressort : il s’agit des recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation des décisions administratives les plus importantes telles qu’un décret ou les litiges concernant la situation individuelle des hauts fonctionnaires nommés par le président de la République.

Composition

La présidence du Conseil d'Etat est assurée par le vice-président.
L'assemblée générale du Conseil d'Etat peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des Sceaux, ministre de la Justice.
Le Conseil d'Etat se compose : du vice-président, des présidents de section, des conseillers d'Etat, des maîtres des requêtes, des auditeurs.
b. Le tribunal administratif
Les tribunaux administratifs succèdent aux anciens conseils de préfecture en 1953. Il en existe une quarantaine en France. Est compétent le tribunal administratif dans le ressort duquel l'autorité administrative a pris la décision litigieuse et a légalement son siège.

Attributions contentieuses

Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve des compétences attribuées au Conseil d'Etat, juges de droit commun du contentieux administratif.

Composition


Le tribunal administratif est une juridiction régionale s'étendant sur un nombre de départements variant de 1 à 5. Il se compose d'un président, de conseillers, et de différentes chambres.
Devant chaque chambre, on trouve un « commissaire du Gouvernement » qui est un magistrat dont le rôle consiste à donner ses conclusions quant à la solution de l'affaire soumise devant la juridiction. Il expose oralement et de manière objective ses conclusions avant la délibération des juges.
c. La cour administrative d’appel
Les cours administratives d'appel (CAA) ont été créées par la loi du 31 décembre 1987, dans le but de désengorger le contentieux administratif. Elles sont dirigées chacune par un conseiller d'État et sont au nombre de 8 (Paris, Nancy, Lyon, Nantes, Bordeaux, Marseille, Versailles, Douai). Depuis la création des CAA, la compétence en appel du Conseil d’Etat est devenue exceptionnelle.

Attributions contentieuses

Les CAA sont compétentes pour connaître la plupart des appels contre les jugements des tribunaux administratifs. Ce sont donc des juges d’appel.

Appel et cassation

Les arrêts rendus par les cours administratives d'appel peuvent être déférés au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation, ceci dans un délai de 2 mois à compter de la notification de la décision d'appel. Dans ce cas, la partie qui a perdu en appel devant la CAA demande à la Cour suprême d’annuler la décision du juge d’appel.
d. La procédure en référé
Le juge des référés statue quand l’acte administratif litigieux provoque des conséquences dommageables pour lesquelles une partie souhaite que soient prises, en urgence, des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.

Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat.
Il existe deux types de référé.

Référé suspension

Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (par exemple : en cas de refus de renouvellement de titre de séjour ou de refus d'autorisation de travail, le refus peut être suspendu et un titre de séjour peut être délivré provisoirement).

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.

Référé liberté

Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.


Repères :

Tribunal administratif : juridiction administrative de droit commun qui est saisi en premier ressort pour des litiges de droit administratif ;

Cour administrative d’appel : juridiction en principe compétente en matière d’appel contre un jugement prononcé par le tribunal administratif ;

Conseil d’Etat : juridiction la plus importante dans le contentieux administratif.

L’essentiel

L’organisation judiciaire en France repose sur la dualité des juridictions : juridictions de droit administratif et juridictions judiciaires.
Sauf exception, le litige portant sur une décision administrative est en principe soumis en premier ressort au tribunal administratif. Le jugement rendu par le tribunal peut faire l’objet d’un appel devant la cour administrative d'appel. Cette décision rendue en appel (l’arrêt) peut être déférée au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation.
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